优化空间布局  实现“疏解非首都功能”

减量发展是新时代首都发展的重大理论和实践课题。首都发展以“四个中心”战略定位作为城市性质和功能的统领，提出了“疏解非首都功能”的要求，减量发展要求突出城市空间疏解导向，做到“城市空间布局同城市战略定位相一致”，如何通过优化空间布局实现“疏解非首都功能”的意义就显得尤为重要。

“疏解”是指从空间上进行疏通分散，将非首都功能淘汰或转移出去，降低空间密度，为首都功能腾出空间，最终实现空间合理布局。进一步深入思考，其包含着区域、市域、核心区域三个递进的空间层次：

一是区域层面，在更大的战略空间上对首都发展进行考量，即在城市外围区域设立非首都功能的集中疏解地，以“一核”“两翼”格局优化城市群空间形态，形成既功能互补、错位发展又紧密联系的区域平衡结构；二是市域层面，修正传统“单中心+环线”的“摊大饼”模式，以“一主”“一副”“多点”布局多中心结构，副中心与五个平原新城承担中心城的疏解，在功能分工上形成相对均衡的发展模式，并以资源环境承载能力为刚性约束条件，实施“两控”“三线”；三是核心区层面，突出服务保障职能，强化政治中心的空间安全保障能力，以更大范围的空间布局来支撑国家政务活动，创造安全优良的政务环境。

空间疏解源于“有机疏散理论”，这一城市规划中疏导大城市的理念，是化解城市发展困境、应对未来人口增长可选择的策略方案。从各国城市发展规律来看，单中心蔓延是最优集约度的发展模式，因为理想的空间形态遵循着最低成本原则，沿边界向外扩张恰恰是最低成本的，这是城市发展的一个基本规律。但单中心城市的发展规模是有极限的，随着城市规模的扩大，拥挤成本不断提升，导致集聚不经济，会促使城市分散化、多中心化。多中心结构能够有效消除集聚负外部性，提升城市经济绩效。世界城市发展的经验表明，通过政府主导的空间战略（比如设立郊区新城、副中心或承载地）引导就业布局重构，将人口（包括总量、结构、集聚形态）、产业、功能三者统筹考虑，能够有效缓解中心城区的拥挤压力，并从根本上消解人口向特大城市迁移的动力。

空间疏解应避免新区建设和发展远离城市中心。日本新城建设的经验证据表明，特大城市核心区的最佳辐射半径是30公里，这也是人口空间聚集特征相对稳定的分界线。

东京圈7个副都心都集中在“山手线”地铁环线30公里半径的地域范围内，使东京都心跟外围城市便于形成通勤高效、一体化发展的密切组织联系，核心城市的外溢辐射作用能够得到最大限度发挥。超过30公里半径布局新城新区，将导致新区发展受到严重影响，不仅难以达到缓解中心城区压力的目的，分散布局也使就业平衡的问题难以解决。

与《北京城市总体规划（2004年-2020年）》“两轴、两带、多中心”布局中所有14个新城都是“多点”不同，《北京城市总体规划（2016年-2035年）》将“多点”主要框定为顺义、大兴、亦庄、昌平、房山五个近郊区平原新城，便凸显了对新城新区建设规律的深刻认识和把握。“多点”还应防止与中心城区距离较近连片发展，要力戒因配套服务滞后、功能不完整导致的职住分离倾向扩大，使其缺乏综合性、独立性，反而成为城市“摊大饼”的一部分。

韩梅/整理 琚理/素描