李宇嘉:用地指标跨省调剂 具有改革的综合红利效应

近期结束的全国两会，提出“建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制”，并明确所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。近日，国务院印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，对推进用地指标“跨省调剂”作了总体部署。首要原则是，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”，以土地利用总体规划及相关规划为依据，确保补充耕地数量不减少、质量不降低。

也就是说，毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度，守住“18亿亩耕地红线”，这是用地指标“跨省调剂”的前提。然后，耕地转为建设用地，需要补充耕地的省或直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。资金如何收取呢？即综合占用耕地类型、粮食产能和区域经济发展水平等因素确定。也就是说，占用的耕地等级、质量越高，粮食产能越大，经济发展水平越高，收取的补充耕地资金就越多。最后，国家将这部分资金全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴战略。

其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于补充耕地任务，其余部分由中央财政统一安排使用。即像广东、上海、浙江等省份，可以腾退省内耕地并转为建设用地，其缴纳的补充耕地资金，首先投向承担补充耕地的其他省份。其他省份（特别是中西部省份），建设用地需求并不大，且存量建设用地或闲置的宅基地可以复垦为耕地。但是，这部分资金投入比较少，绝大多数补充资金要由中央统一支配，用于深度贫困县城乡及乡村振兴。

笔者认为，用地指标“跨省调剂”，这不仅是我国土地供给侧结构性改革的创新，也是发达地区和大城市增加建设用地潜力，释放土地二次红利，欠发达地区分享城市化、工业化红利，实现区域均衡发展的创举。从2003年开始，我国供地发生根本变化，即指标控制、经营性用地全面启动“招拍挂”。同时，基于区域发展不平衡，中西部强烈的发展诉求，加上各地“招商引资”竞争激烈，土地及房地产成为重要的战略性资源，建设用地增量规模开始向中西部省份倾斜。

但是，流动人口和吸附就业人口的服务业却明显向东部和区域中心城市转移。2003年以来，东部20大城市和中部的武汉、长沙等地，以及西部的成渝，占全国2.45亿外来人口的80%，占全国现代服务业增加值的90%。但是，由于指标审批和控制，经营性用地“招拍挂”，人口密集，东部发达地区（主要是三大都市圈）及区域中心城市可用建设用地规模日益减少、成本越来越高，而中西部很多地方建设用地低效浪费。

于是，就造成了一边是东部及大城市建设用地需求急迫、房价高企，一边是内地及中西部大量闲置的局面。2007年6月，国家批准重庆和成都设立国家级综合配套改革试验区，通过开展农村闲置宅基地复垦，实现城乡建设用地增减挂钩，并以“地票”形式公开交易，从而解决了大城市建设用地紧张的局面，农民也获得了可观的收益。更为重要的是，这一制度革新还解决了城镇化的资金来源，并通过恰当的机制设计，让农民能携带资产进城并“扎根”。

近年来，我国进入了城市“增长极”的新发展阶段，即率先完成产业转型和现代服务业发展的东部城市，受益于产业梯度转移、高铁建设、“一带一路”等中西部区域内的节点型大城市，成为新一轮发展的领头羊。与此相对应，人口空间“虹吸效应”越来越明显，即超大特大城市、区域节点型城市、东部二三线城市人口吸附能力越来越强。特别是，近年来部分城市争夺人才、人口激烈，人口更趋向于上述城市，这些城市对于建设用地的需求更加强烈。

因此，囿于省市内的建设用地增减挂钩、耕地占补平衡，已不适应人口、产业空间新格局对建设用地的诉求。目前，我国特大超大城市农业用地占市域面积的25%~30%，这在全球是最高的。上海市域面积6300余平方公里，但到2020年的农业用地保有高达2500平方公里，即接近40%土地留给农业。基于土地综合价值最大化及发达国家经验，我国大城市不该保有这么多的耕地。基于此，2016年7月，国土部发布《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》，大幅度调减2020年前京津沪的耕地保有量，增加了建设用地。

但是，过分调减耕地和增加建设用地，一方面不利于耕地保护，另一方面在全国供地指标“一盘棋”的背景下，也间接侵蚀其他地区的建设用地指标、发展机会。如果用地指标能够“跨省调剂”，这些问题就迎刃而解了。更重要的是，土地制度这一供给侧结构性改革的创举，对于发达地区和大城市突破供地瓶颈，推进新型城镇化、乡村振兴不啻为一举多得。首先，大城市将释放出巨大的建设用地空间，对控房价，降低实体经济成本，解决外来人口住房需求是莫大的利好。

其次，发达地区和大城市供地增加了，还能激活公共服务“落地”和投融资，这是外来人口在就业机会更多、更好的发达地区和大城市安居乐业的保障；最后，发达地区和大城市的发展红利投向欠发达地区、贫困地区、广大乡村等，这些区域也分享到了城市化红利，也相当于增加了建设用地投入。而且，通过道路交通、公共设施、社会保障“补欠账”，这是以市场化和政府适度干预结合，让攻坚脱贫、乡村振兴可持续的保障。当然，用地指标“跨省调剂”，需要良好的机制设计，最关键的是欠发达地区要破除建设用地“上项目”的短视发展模式。借助于国家统筹的对接机制，让宝贵资金投在民生服务和设施等“补欠账”上面，以完善的公共服务设施，带动“就近城镇化”，激活本地消费内需，培育和承接产业迁入，这是其发展的唯一路径。