《建筑法》时隔8年再修正！施工许可制度迎调整

修订《建筑法》的呼声可谓经久不息，几乎每年都有两会代表发出“《建筑法》中不合时宜的条款应进行调整修改”的声音。刚刚落幕的2019年全国两会期间，也有人大代表提出关于修订《建筑法》的议案：现行《建筑法》已经施行21年，距离上次修改也已有8年之久（修改仅限于第48条，增添了关于工伤保险和意外伤害保险的规定），随着建筑市场环境和行业利益格局的改变，《建筑法》亟待修订。

为解决建筑业法规不完善与市场经济快速发展间的矛盾，为依法调整建筑活动中的社会经济关系，修订《建筑法》可谓势在必行！此次国常会通过《建筑法》修正案草案，虽仍着眼于局部修改（非整体修订），但必将指引接下来相当长时间的建筑活动。

根据国常会透露的信息，此次修改将矛头指向了工程建设项目报建过程中的行政许可——建筑工程施工许可制度。结合现行制度存在的问题，施工许可制度可能做出如下适应性修改。

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我国施工许可制度存在的问题

为避免不具备施工条件的工程盲目施工，为便于建设行政主管部门进行动态监督管理，《建筑法》第七至十条系统规划了施工许可证的申请主体、申请条件、审批时间及其施工时间。

申请主体角度而言，由于《建筑法》的调整范围为“各类房屋建筑及其附属设施的建造以及相关的配套线路、管道、设备的安装活动”，因此道路、桥梁、隧道、港口等工程的施工许可无法可依，也无法涵盖各类工程的新建、扩建、改建和拆除等方面。

申请条件角度而言，由于《建筑法》规定的前置条件较为笼统，因此主管部门较难针对不同情形予以细化，也难以据此规制施工许可申请的各环节进程；《建筑法》还缺少对于施工许可转让的规定与限制，因此业主破产、工程转让等特殊情况往往无章可循。

审批时间角度而言，实践中建设单位施工许可证办理不及时的现象时有发生。许多建设单位为了抢工期，往往采取“先开工后补办施工许可证”、“未领施工许可证而先行开工”的做法，严重影响了此项制度的实施。

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对《建筑法》施工许可制度的修改建议

扩大调整范围：为体现基本法的作用，《建筑法》的施工许可调整范围至少应覆盖下位法《建筑工程施工许可管理办法》所要求的“各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工”。从行业发展趋势看来，《建筑法》应早日建立“大土建”概念，为建筑业发展创造良好的法律环境。

细化申请条件：针对模糊的前置条件，《建筑法》可与时俱进作出细分。如将条件一“已经办理该建筑工程用地批准手续”细化为“已经办理该建筑工程用地批准手续；房屋装饰装修工程应当取得房屋所有权人同意（北京市建筑工程施工许可管理）”，将条件六“有保证工程质量和安全的具体措施”细化为“有保证工程质量和安全的技术措施和施工组织设计，并按照规定办理了工程质量、安全监督手续（《大连市建筑工程施工许可管理办法》）”。

压缩审批时间：此次修正案草案提出的“对符合条件的施工许可证申请压缩审批时间”，矛指实践中屡禁不止的擅自开工现象，也与2018年9月28日起开始生效的《住房城乡建设部关于修改<建筑工程施工许可管理办法>的决定》中修改的“发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后，对于符合条件的，应当自收到申请之日起七日内颁发施工许可证”相一致。

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对《建筑法》修订的建议

早在2015年，住建部建筑市场监管司副司长在出席工程项目管理大会时便曾透露：《建筑法》修改已列入立法计划，建筑市场监管司正在按照坚持问题导向、市场发展导向、目标导向、稳妥推进等原则积极开展工作。

《建筑法》的修订首先应立足于宏观视角：建筑业法律体系是一个完整的系统，《建筑法》作为基本法律应该统领相关法律规范中的配套法律制度。现行《建筑法》的一些规定尚未与其他配套法律制度作很好的衔接，存在诸多不统一之处，削弱了整个法律体系的规制作用。

从纵向来看，《建筑法》应与上游的投资相关法律、与下游的建筑产品交易相关法律实现贯通。从横向来看，《建筑法》应与配套法律（如《合同法》、《招标投标法》、《行政许可法》等）、及配套规章（如《建设工程质量管理规定》、《建筑业企业资质管理规定》等）达成统一，实现基本法与配套法律法规的衔接。

另外，《建筑法》修订还需要坚持这几个微观原则：一是前瞻性（能够指引接下来相当长时间的建筑活动）；二是针对性（能够对当前存在的突出问题作出规范）；三是可操作性（在平衡原则性与操作性的基础上细化具体措施）。

科学立法应兼具时间度、空间度与事实度。为更好地监督建筑活动、维护建筑市场秩序、促进建筑业健康发展，《建筑法》修订势在必行，也应立足长远、走科学之路。