养老保险改革要从大幅调费率开始

【财新网】（专栏作家 唐大杰） 当前，中国的养老保险改革正面临复杂、多样的困难。养老保险的管理分散、市场不统一，养老金待遇地区差异、身份差异，养老金个人账户亏空、不可持续，缴费遵从度低、全社会覆盖率低，以及基金管理部门的投资效率低下等问题，严重障碍了中国社会保险的深层次改革。

养老保险现状

根据人社部提供的数据，截至今年9月底，全国基本养老参保人数达到9.3亿人。1-9月，基本养老、工伤、失业保险基金总收入3.93万亿元，同比增长18.2%，基金总支出3.45万亿元，同比增长16.5%。截至今年8月底，全国企业职工基本养老保险累计结余达到4.73万亿元。静态来看，养老保险基金结余在扩大，养老保险的支付是有保障、可持续的。

但据中国社会科学院世界社保研究中心发布的《中国养老金精算报告2018-2022》显示，全国企业职工基本养老保险每年的当期结余总额将出现先升后降的变化，从2018年的2776.6亿元一直增加到2020年的3291.2亿元，然后开始持续下降，到2022年降至2803.6亿元。由于人口抚养比差异等原因，省际之间养老保险基金不平衡的问题越来越突出，基金结余主要集中在广东、北京等东部地区，累计结余最多的7个省份占全部结余的三分之二，而辽宁、黑龙江等部分省份已经出现基金当期收不抵支的情况，基金运行面临较大压力。

近几年的基本养老保险收支都是依靠财政补贴维持平衡的。财政对社会保险基金的补助从2008年的1626.53亿元，增长到2017年的7448.66亿元，累计达到4.38万亿元。其中对基本养老保险基金的补助从2010年的1910.35增长到2017年的4641.7亿元，复合增长率达到11.74%。如果撇除财政补贴因素推算，2018年当期结余为-2561.5亿元，到2022年为-5335.8亿元。可以说，养老保险基金运营的前景并不乐观。

根据国务院发展研究中心朱俊生教授的一项研究，制造业上市公司的社会保险缴费率变动与就业变动存在反向互动关系，企业社会保险缴费率增加1个百分点会导致就业人数下降3.84个百分点，社会保险的高缴费对就业存在挤出效应。

不论是企业还是职工都认为，缴费遵从度低、全社会覆盖率低的主要原因是我国的养老保险费率过高。我国的职工基本养老保险费率甚至高于瑞典（23.8%）等高福利国家，与国际上的主要竞争对手相比更是遥遥领先。

部分国家的养老保险费率比较表

实现低费率——高覆盖——全国统筹的良性循环

十九大报告要求“尽快实现养老保险的全国统筹”，为新一轮社保改革提出了迫切要求。

目前的社保参保者在A省上了社保，如果工作变动到B省后就难以接续了。有的地区强制要求在工作地上社保，不能异地开户。如果总公司在A省，不能给B省的员工在A省上保险。养老保险如果没有形成一个统一的全国市场，会影响劳动力的自由流动，对劳动力市场的灵活性造成障碍。实现全国统筹以后，一个参保者在A省交的社保到其他地区一样有效，可以延续，也可以在驻地领取养老金。实现养老保险的全国统筹，不仅有助于统一劳动力市场，促进劳动力市场的灵活性，还能实现养老保险的结果公平，提高人民生活保障水平，促进社会和谐。

事实上，目前养老保险省级统筹尚未实现，能够实现统筹的省级机构只有6个，其他省市都以调剂金的模式实现全省的临时性平衡。省级统筹名不符实，大多是采取缴纳省级调剂金办法，实际上仍然是市级统筹，制度碎片化现象严重，管理成本高昂。省级统筹且如此，要实现全国统筹的难度可想而知。

养老保险改革的首要任务应是理顺目前“高费率——低遵从度——低覆盖率——结余下降——市场不统一”这个恶性循环，应从调整政策的内在逻辑开始。笔者认为，要解决养老保险全国统筹的难题，应先从提高企业、个人参保的遵从度和覆盖率着手。而提高遵从度，必应先降低养老保险的费率。低费率可以促进企业和个人的遵从度，从而提高覆盖率，做大养老保险的基础，达致养老保险基金收支的良性循环，为全国统筹奠定基础。

五年前，十八届三中全会的《决定》为社会保险改革指出了清晰的方向：“建立更加公平可持续的社会保障制度......完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。”

大幅降低养老保险费率的政策建议

从明年1月1日开始，社会保险由税务部门负责征管，企业必将面临更强的征管压力，以往合规性较差的中小企业将会迎来劳动力成本上升压力。浙江大学公共管理学院张翔教授根据《中国私营企业调查》数据库2011年数据测算，如果做实缴费基数15%，则亏损企业数量会增加19.38个百分点，如果做实20%，则会再增加7.51个百分点。养老保险缴费率直接影响企业的营利能力。

该项分析还指出，全国民营企业缴纳的养老保险费率为6.48%（企业缴费总额除以企业工资总额），也即企业缴费部分的养老保险实际费率不到7%。据统计，民营企业工资占全国职工工资总额的52%，国企、集体企业以及其他所有制企业合计约占48%。如果后者的实际费率（覆盖率和缴费基数综合）达到10%（也即名义费率20%，合规率达到50%），则全国各类企业的养老保险实际费率为8.17%。

2017年企业合规缴费率为24%，假设2019年将合规率提高到50%，则养老保险征收可在现有基础上增长1.08倍。静态测算，如果保持全年基金收入达到上一年水平，2019年企业负担养老保险的实际费率可以降至3.93%。考虑到全年的执行过程，缴费基数的做实过程，以及个人账户调整等复杂因素，如果2019年将养老保险企业部分的名义费率调整到7%，达到2018年的总体收入水平应该是有可能的。换句话说，如果2019年保持养老保险收入不增长的话，可以将企业负担的费率降至7%。

结语

从明年开始由税务执行的社保征管，预计能将覆盖率和征收额推至一定高度，养老保险基金的财政补贴压力可以得到一定程度的缓解。但收入增长的另一面是对企业营利能力的伤害，就业压力也会越来越明显，最终伤害缴费的基础——企业。这样的“繁荣”不可持续。

何不利用加强征管、增加覆盖率的契机，大幅度调低养老保险费率，将养老保险企业负担部分降至7%左右。低费率可以大大提高企业缴纳社保的遵从度，使得社保基金的收支达到良性循环。

期待这样的全社会参与、可持续的养老保险政策出台，既为企业减负，也可以为职工提供普惠的、公平的、可持续的社会保障。

作者为赛意企业研究所研究部主任、武汉大学财税和法律研究中心客座研究员