财政部：打消地方债中央买单和政府兜底幻觉

12月23日，审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，阐明了下一步地方债管理思路：坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

2018年地方政府债务（下称地方债）强化监管问责脉络清晰。

就在近日江苏、贵州两省20个市县违法违规举债担保问责情况公布后，12月23日，审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》（下称《报告》），在介绍近些年地方债管理举措和地方违法违规举债成因分析后，阐明下一步地方债管理思路。

其中为了化解存量隐性债务，财政部提出，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

遏制隐性债务

在下一步地方债管理工作中，坚决遏制隐性债务增量被放到第一位。

虽然目前我国地方政府债务风险总体可控，但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP（政府和社会资本合作）、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，风险不容忽视。

比如，去年6月审计署公布的地方政府债务重点专项审计发现，至2015年底，浙江、四川、山东和河南4个省份通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度地存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

针对上述审计署发现的问题，各地也在积极整改。12月23日披露的国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告称，对违规举债问题，相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元；对其余283.69亿元违规举债余额，相关地区与债权人进行协商，制定了整改方案。

对于遏制隐性债务增量，财政部从地方政府、金融机构和中央企业三个层面下手。

财政部称，将进一步完善地方建设项目和资金管理。加大财政约束力度，有效抑制地方不具备还款能力的项目建设。有关部门要加强监督管理，从严审核把关，严禁建设形象工程、政绩工程以及脱离当地财力可能的项目。

另外，管控好新增项目融资的金融“闸门”。督促金融机构尽职调查、严格把关，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资，严格按商业化原则提供融资。

此外，强化中央企业债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。

打破两大“幻觉”

在遏制隐性债务增长之后，如何积极稳妥化解存量隐性债务成为关键。

财政部分析发现，地方政府违法违规举债担保的原因，除了有些地方党政领导干部过度举债谋“政绩”，急于超前发展不考虑还钱外，对违法违规融资问责不到位也是重要原因。

近日财政部下属中国财政科学研究院一份调研报告也指出，在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的“或有负债”。下一级政府总是可以利用各种风险事件来巧妙地把风险转移给上一级政府。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰、且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。

财政部分析称，一些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，加上政府背景项目融资规模大，利率弹性小，容易快速提升单位经营业绩和个人绩效奖励，对这类项目趋之若鹜，没有按照市场化原则严格评估政府背景项目风险，放松风险管控要求，大量违规提供融资。

对于市场上地方债上级政府兜底和政府背景融资项目政府兜底的普遍认识，上述《报告》称，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

其实，早在2014年国务院印发的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》中就明确，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

而2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》中，更是重申了地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。对于债务风险高的地区实施财政重整计划。

对于化解隐性存量债务，财政部强调建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险，及时有效防止违约风险扩散蔓延。坚持从实际出发，分类审慎处置，继续整改违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为，鼓励地方政府合法合规增信，防范存量债务资金链断裂风险。

另外，下一步地方债治理工作中，财政部还提出了稳步推进融资平台公司市场化转型，防止地方国有企业和事业单位“平台化”。坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。

第一财经记者统计发现，在目前已公开披露的9起地方违法违规举债担保案例中，6起案例中地方政府融资平台公司（包括地方城投公司）扮演了重要角色，它或是政府借款通道，或是借款对象。

银监会数据显示，截至2017年9月30日，银监会融资平台名单共有11734家，其中9236家仍按平台管理，另外2498家已经退出平台。

财政部还表示，下一步健全监督问责机制，研究出台终身问责、倒查责任制度办法。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规的，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。

目前，重庆市、山东省、河南省、湖北省、江苏省、贵州省和银监会已对相关责任人给予撤职、行政降级、罚款等处分。

刚闭幕的中央经济工作会议强调2018年切实加强地方政府债务管理。多位接受第一财经记者采访的专家认为，为防范风险，2018年地方政府债务监管问责将持续保持高压态势。