国开行课题组：可适度放松热点地区非投机性需求限制

2016年9月30日，以北京为代表的热点城市相继出台政策，开启新一轮楼市调控。2016年中央经济工作会议定调“房子是用来住的，不是用来炒的”，成为2017年乃至未来我国房地产调控的目标。一年来，从中央到地方，房地产调控力度持续加码，实施了供需双向调节，并建立了租购并举制度。调控的城市数量和需求端管控的力度前所未有，调控政策方向开始从以往的限制需求走向增加供给和建立长效机制并重。

本轮调控的初步效果

当前房地产市场在政策调控和市场力量的共同作用下，一线城市房价全面停涨，二、三线城市涨幅回落。一、二线城市投机性需求得到有效遏制，三、四线城市去库存压力得到有效缓解，全国商品房库存降到近几年低点。土地差别化供给正在积极实施，一、二线城市土地溢价率回落。

促进房地产市场回归理性，缓解房地产与实体经济失衡

本轮调控聚焦市场风险，对非理性上涨、恐慌性抢购进行了因城施策的精准回击。调控有效地把以投资盈利为目的的人群隔离在市场之外。随着房地产领域去杠杆政策不断加强，资金脱实向虚的流动方向有所改变。多地政府也将企业炒房行为纳入调控范围，这对引导资金流向实体经济，严防房地产泡沫起到了重要的作用。调控使得热点地区房价得到遏制，这显然有利于企业降成本。而房地产库存压力严重的三、四线城市和小城镇，在当前因城施策的政策下，库存压力得到释放，同时，也加快了我国新型城镇化建设步伐。这些趋势在一定程度上缓解了房地产与实体经济失衡的问题。

一线城市新房价格环比下降，一、二、三线城市房价同比继续回落

国家统计局数据显示，截至2017年10月份，70个大中城市房价总体平稳。从环比看，9个城市新建商品住宅价格下降；从同比看，13个城市涨幅继续回落，回落幅度在0.1～3.7个百分点。

从环比来看，一线城市新建商品住宅和二手住宅价格环比分别下降0.1%和持平。二线城市新建商品住宅价格环比上涨0.3%；二手住宅价格环比上涨0.2%。三线城市新建商品住宅价格环比上涨0.3%；二手住宅价格环比上涨0.2%，涨幅比上月回落0.1个百分点。

从同比看，一线城市新建商品住宅和二手住宅价格同比涨幅均连续13个月回落。二线城市新建商品住宅价格同比涨幅连续11个月回落；二手住宅价格同比涨幅连续9个月回落。三线城市新建商品住宅和二手住宅价格同比涨幅均连续3个月回落。

去库存进度加快，楼市库存降至近年来最低

国家统计局数据显示，2017年1～10月份商品房待售面积比年初累计减少10297万平方米，而2016年全年仅减少4392万平方米。如果按照1～10月份1.3亿平方米的成交面积计算，当前全国楼市的库存消化周期为5.6个月，库存压力大减。因城施策的调控政策使得三、四线城市和一些小城镇去库存效果显著。

土地成交规模上升显著，差别化供应突出

2017年年初以来，土地购置面积一改2016年同比负增长状态，自6月土地成交面积回升以来，连续三个月处于相对高位。一线城市在第三季度土地供应显著增加，土地成交建筑面积较2016年同期大幅上涨46%，也是各级城市中唯一成交建筑面积同比上涨的。土地成交量上涨但地价未跌，热点城市核心地块价格居高不下，但是由于保障性住房和租赁住房用地大量出让，一线城市土地的溢价率回落，这对一线城市的房价稳定具有积极意义。

地方不断升级调控政策，主体责任得到落实

本轮调控由于中央强调地方政府调控的主体责任，因此，本轮地方政府为了积极落实调控任务不断升级调控手段。调控第一轮以限购限贷为主，第二轮主要是对首轮政策的补漏，以及限购周边溢出城市的调控，第三轮是调控接近一周年的时候，楼市调控政策再次密集发布，多个城市发布升级版调控政策，全国限售城市扩展到47个。

本轮调控中所存在的问题

保障房土地供应加速一定程度挤占商品住宅供给

大力发展公租房及共有产权等多种形式的住房供给，大力完善我国多层次住房体系，这种供给侧的改革确实很好地解决了一部分年轻人的刚性需求问题，有利于“居者有其屋”目标的实现。但是，也要防止以此为理由，大幅减少商品住宅的供给。以北京为例，2017年住宅用地610公顷（2016年住宅用地1200公顷），其中保障性住宅350公顷，与2016年基本持平，而商品住宅计划供地仅260公顷（还包括83公顷的单列自住型商品房项目），比2016年减少了近七成。近期上海、广州和杭州等各大城市更是不断推出只租不售地块。而深圳11月份推出的龙华地块项目建成后，租赁住房和商业用房在出让年期内须全年期70年自持，限整体登记，不得销售、转让。商品房供地的大幅减少必然强化市场对商品房上涨的预期，这在长效机制没完全建立前使得未来调控变得更加困难。

造成这种现象的原因很大程度上是由于很多人口净流入地区土地供应并没有及时扩大，在有限的土地供应条件下，商品住宅占比又较低，当前重视租赁房建设后，很多地方政府在有限的土地供应下不得不挤占商品住宅用地。

严厉调控带来部分地区商品住宅的供应呈下滑趋势

受严厉调控影响，市场供需出现双向缩量的特征，价格的限制和成交的低迷使得市场观望气氛浓，企业只要现金流没有问题，并不急于加快开发进度和出货。虽然2012年6月，国土资源部发布的《闲置土地处置办法》规定，闲置土地未动工开发满一年的，按出让价的20%缴纳土地闲置费。未动工开发满两年的，无偿收回。但是这一规定并不能完全解决问题。有些开发商按时开工，但会通过各种手段拖延工期，或者在竣工后迟迟不拿预售证。第三季度以来全国商品房住宅供应大幅下滑，一线城市商品住宅供应面积同比锐减33%，除深圳上涨外，其余城市回落明显。第三季度，北京供应面积仅40万平方米，同比大幅下降70%；广州同比下降36%。虽然26个二线城市商品住宅供应总量同比上涨18%，但城市供应量同比跌多涨少，仅个别城市涨幅明显。

造成这种现象的原因主要是由于调控带来调控地区楼市成交量的下滑，而新房价格又受到调控的约束，开发商推盘的积极性不高。加上2016年销售业绩良好，开发商有一定的基础，并不急于在低迷的情况下加快开发进度，更多在等待调整后的机会，因为这些调控严厉的地区往往都是并不担心库存的地区。

严厉调控带来库存周期上升的城市增加

受不断升级的调控影响，多数一、二线城市市场成交持续低迷，库存开始积压，2017年8月末较第二季度末库存上升城市数量占48%，消化周期上升的城市占比达55%。克而瑞监测的40个城市库存数据显示，在一、二线城市中90%库存同比下降，重庆、杭州、武汉等地降至历史低位，同比跌幅超过50%，仅合肥、宁波和郑州库存量同比略有上升。但是，受成交持续低迷影响，有50%的城市消化周期同比上升。一、二线城市消化周期明显上升，北京、深圳、福州、厦门超18个月警戒线，沈阳、大连也高于15个月。热点城市由于严厉的调控使得供需双方都受到限制，而需求下降的速度快于供给的速度，从而使得去化周期有所延长。

造成这种现象的原因主要是受到严厉调控的地区供需双方都出现一定的紧缩现象，市场活跃度下降，虽然供给和需求都在下滑，但是显然需求下滑的幅度更大，从而导致去库存周期开始上升，但是这些受到调控的地区显然潜在需求是非常旺盛的，只是受到调控影响带来一定的遏制。

地方政策实施的精准度不够误伤正常需求

地方政府在本轮调控中为了积极落实中央所提的主体责任，不断出台严厉调控措施，而且很多调控措施的落实为了取得较好调控效果，出台与执行间隔时间较短。但是，这也导致一些地方政策因实施的精准度不够而误伤正常需求。那些已经签过合同、交付定金、只差网签最后一步的买房自住人群，“卖小换大”一脚踏空，其中很多是连环单，“进”是难以背负的债务，“退”是巨额的违约金甚至“无家可归”。造成这种现象的原因主要是地方政府为了狠抓主体责任落实，往往不断对政策疏漏进行补救，而以往政策的漏洞往往被投机者利用，因此，本轮的地方政策往往从严从重，尽量不留死角，不给投机者可乘之机。这样做的后果必然会误伤一部分难以快速鉴别的正常需求者的利益。

进一步改善调控的政策建议

当前房地产调控因城施策的政策显然还需继续贯彻下去，但是也需要关注不同区域房地产市场调控加深带来的一些负面影响，降低调控对市场正常供需的扭曲，在调控的同时应加快房地产长效机制的建设，为将来行政性调控退出做准备。

根据人口流入规模决定商品住宅土地供给

当前土地供应虽然已经考虑人口流入状况，但是在建立租购并举的过程中还是需要把握好“租”和“购”的比例，商品房土地的供给应该充分考虑到常住人口的流入情况。而公租房的建设除了考虑常住人口流入外，应更多考虑流动人口的情况。避免当前一哄而上地重视租赁房建设，大幅忽视对商品房的供给。因为根据我国的国情和文化因素，我国大部分人对租赁的需求只是一种过渡。在引导住房市场消费方面，务必要处理好购房和租房的关系，引导一种“先租房，后买房；先买小房，后逐步改善”的住房梯度消费理念。各地政府在加大公租房供给的同时，还要考虑将来公租房的退出。各地公租房建设要按需而供，建造设计要考虑到国情和文化特点，一旦将来公租房过剩，则可以作为商品房退出。

在土地供给上，对照发达国家工业用地与建设用地比例，当前我国应大力增加城市建设用地的比重，同时除了相应减少农村建设用地比重之外，更主要的是实行土地随人口流动的供给政策。这既能实现宏观长远的城乡建设性用地综合平衡，最后城市供地能得到保障，房地产价格也不会因土地太少而变得畸形高涨，同时农村的耕地又能得到保护。当然，在实施过程中要加强对地票交易的监管，保护农民利益。对于土地招拍中疯狂抬高土地价格的行为要进行约束，可以学习重庆土地市场供给经验，由政府掌握土地一级市场的供给，减少开发商竞标抬价和持地待涨行为。同时，加强对各地地价动态监测，及时掌握地价异常变动。加强对国有房地产开发企业的约束，防止其频频成为地王，产生恶劣社会影响。同时，各个城市应该大力加强存量土地的集约化利用，提高土地的利用效率。

多措并举加快商品住宅开发供应进度

针对当前热点地区受到调控导致开发商观望情绪和放缓开发进度的现象，建设部应进一步在开、竣工环节加强督导，以压缩库存形成实际供应。如果这一动作仍无法保证竣工后的项目尽快入市，也可以考虑出台强化入市的相关措施，以加强商品住宅供应的正常化。除了督促房地产企业加快商品房开发和销售进度外，在房价较高城市的商品住宅供给上，可以加快共有产权住房的供给，北京共有产权住房已从探索走向落实。未来，京沪两地试点共有产权住房的经验可以在更大范围内推广，使得商品住宅不但在供给速度上加快，在供给类型上也要有更多的突破，有限增加商品住宅的供应，降低市场对商品住宅供给不足带来的房价上升预期。

适度放松对热点地区非投机性需求的限制

当前的房地产调控都是以行政为主的中短期行为，调控显然都具有一定的时效性，调控过程中也应适当纠偏。当前调控对于投机性需求的遏制显然可以说取得了一定效果，但是让正常的刚需和改善性需求也付出了一定的代价，导致其成本上升，需求也得到一定遏制，也带来成交量的大幅下滑，进而会带来观望情绪的加重，显然不利于房地产市场的活跃，也会重新增加库存。因此，在当前调控取得一定效果的条件下，可以适当放松部分热点地区的改善性需求，这对活跃市场，调动供需主体的积极性，缩短库存周期都有较大作用。

地方落实主体责任应该加强精准性

本轮调控效果的取得跟因城施策和地方政府积极落实主体责任关系密切，但是地方政府在出台政策和落实政策时，应该考虑全面，强调政策的科学性、合理性和精准性，避免为了调控而伤害部分正常需求群体的利益。下一步应该继续积极推进因城施策的房地产调控政策，对于热点城市而言，需要进一步加强监测，既要适时调控以抑制泡沫的积累，也要注意纠正对于正常需求的抑制。对于三、四线库存量较大的城市而言，应该继续多措并举去库存，同时，稳定市场价格预期，根据区域人口状况决定土地供应，防止因库存消化加快土地供应形成新的库存。

加快长效机制的建立及政策的完善

从长远来看，只有加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，才是促进市场稳定的治本之策。要从根本上还原房地产本来属性，即房子是用来住的，不是用来炒的。除了加大保障性住房外，还需要提高持有多套住房成本，让住房回归居住属性。同时，还应抓紧解决小产权房和70年产权到期的续期问题，给市场形成合理预期。存在于城市周边的大量小产权房，尤其是高房价城市周边，这种既成事实的规模化的小产权房显然难以都一拆了事，必须拿出彻底的解决方法。而70年产权到期和一些商住50年到期后应该如何续权也应该有明确的制度安排，虽然已经明确商品住宅70年产权到期后，可以续期，不需申请，没有前置条件，也不影响交易，但目前还没有出台相应的法律法规，这些法律法规的出台对当前房地产市场也有正确的引导。建议小产权房和70年产权到期后续期都可以通过建立税收的长效机制加以解决。■

（责任编辑许小萍）