央行旗下媒体：进一步规范和改进地方政府债券治理

地方政府债券是我国总体金融改革与发展的重要组成部分，地方政府债券的发行对经济发展带来的影响是多方面的，不断改进地方政府债券治理具有重大积极意义。

地方债的发展与成效

本世纪初以来，随着工业化、城市化的加快发展，一些城市政府开始探索以负债方式扩大投资，尤其是2008年国际金融危机爆发后，各级地方政府开始以融资平台等渠道，通过银行贷款或社会融资方式募集资金。在此背景下，国家多次出台政策，逐步探索以地方政府债券为主体的阳光和规范的融资机制。地方政府发债模式自2009年开始先后经历了“代发代还”、试点省市“自发自还”和“自发自还”三个阶段。

为建立规范的地方政府举债融资机制，我国于2014年8月31日通过的《预算法修正案》（以下简称“新预算法”）为地方政府自主发债提供了法律保障，地方债经过多年的反复探索终于取得了法律框架上的进步。

在此背景下，国务院批准地方政府发行政府债券，尤其是发行面向政府债务的置换债，对于防范地方政府债务风险，化解潜在的金融风险，推动建立多层次的债券市场等方面都具有重大意义。

首先，地方政府通过发行低成本、长期限、标准化的地方债，大大缓解了地方财政的债务压力，解决了地方债务融资中存在的期限错配等问题，改善了政府性债务结构，降低了地方政府性债务的违约风险，扭转了政府性债务中间接融资占比过高的局面。

其次对商业银行而言，债务置换减少了高风险的融资平台贷款，代之以低风险的地方政府债券，降低了商业银行风险资产规模，改善了银行的资产质量。将地方债纳入合格抵押品范围，将有利于改进商业银行资产管理水平，提升资产的安全性和流动性。

此外，地方政府债券丰富了金融市场交易品种，扩展了债券市场容量，优化了债券市场格局，改善了债券市场的供需结构，有利于提高直接融资比重，推动多层次债券市场的建设。

地方债治理的不足

地方债发展成效显著，但笔者同时认为，目前的地方债治理仍然面临三方面的不足。

其一是地方政府信息披露不够充分。对举债者的信用等级做出评价是地方债规范治理的重要内容之一，对地方政府债务规模、偿债能力以及地方债风险的评估必须建立在准确获取相关信息的基础上，其中政府综合财务报告不仅仅是投资者进行研判的重要依据，也是地方政府治理现代化的重要举措。然而现实中由于地方政府没有正式编制和披露资产负债表，投资者对地方政府的资产状况、流动性状况、财政收支以及债务负担情况了解不充分，使得对地方政府债券信用评估缺乏可靠的数据作为支撑。

其二是地方债的清偿责任尚不明确。在我国现行体制下，地方政府既隶属于中央政府，在财政上对中央负责，又在分税制管理的框架内按照一级政府一级财政的要求保持相对独立，这就意味着中央和地方政府的债务清偿责任不可能截然分开，然而目前中央和地方之间在地方债清偿中的责任没有明确划分。

在省、市政府之间，清偿责任也不够清楚。地方债当前的举债主体多为城市政府，而新预算法采用以省级政府为单位确定债务限额的做法，虽然可以使省级地方政府在全省范围内统筹资金，均衡债务风险，可是也形成了省级政府对城市政府的隐形担保，地方层面容易形成对上级政府的依赖，解决问题的积极性难以调动起来。

其三是地方政府债券发行存在非市场化问题。一是发行利率没有体现市场化。一般来说，地方政府债券的信用风险略高于中央政府，地方政府债券的流动性也比国债差，所以地方政府债券的发行利率理论上应高于同期限的国债。但在地方政府债券发行试点中，出现了大多数地方政府债券的发行利率与同期国债的利率几乎一样，个别债券的发行利率甚至低于同期国债利率的现象，使得地方政府债券发行的严肃性和专业性受到质疑。二是债券持有人没有体现市场化。根据有关统计，银行系统对地方政府债券的持有比例从2009年至今一直在85%以上，这样高的比例意味着债券更多由银行包销和持有，使得地方债风险在银行系统内过度集中，这使地方债券市场在很大程度上受制于银行市场，大大削弱了其作为直接融资工具应有的功能。

推进地方债治理的举措

事实上，地方债治理需要顺应改革的客观要求，在财政治理现代化格局中统筹考虑。

完善地方税体系。地方政府可支配财力还应主要来自于税收和上级政府的转移支付，债务融资只应是必要的补充。从长远来看，应改革增值税和消费税在中央和地方之间的共享机制，给予地方政府推进经济发展所需要的相应财力支持。

加快地方债市场化建设步伐。一是应建立完整和有效的地方政府信息披露机制，尽快推动地方政府资产负债表信息的编制和披露，接受有资质机构公正地开展地方政府信用评级，保证地方政府债券市场的长期健康发展。二是增加参与度，做强地方债市场。通过丰富地方债参与主体，建立合格投资者参与地方政府债券的渠道，吸引社会资本参与地方债；采取措施扩大债券投资基金、货币市场基金的规模，尝试在地方交易场所发行和交易地方政府债券，形成多层次的市场体系。三是在风险制约方面，地方债还需由健全的发行机制和市场运行机制区分出不同的风险等级，做到真正依靠市场化手段为地方政府债券合理定价，使其真实反映风险水平。

出台地方债清偿细则，维护中央和地方政府信用。如对地方政府债券偿还责任的划分、风险处理方式等方面均应出台细化具体的解决方案，明确有关发行方、债券承销商、投资者应承担的责任义务，为地方债清偿工作提供完备的法制基础。

总之，地方债治理需要多个部门、各个方面加强协调合作，有效协同，出台通盘配套的改革措施，释放市场的潜力、有效防范风险，使地方债在金融改革和经济发展中发挥更积极的作用。