基础养老金全国统筹方案难产 养老金或十三连涨

基础性改革 寻求突破

记者 董鑫 陈益刊 郭晋晖

对于2017年的经济工作，上月召开的中央政治局会议提出，加快推进国企、财税、金融、社保等基础性关键性改革，更好发挥经济体制改革的牵引作用。

国企、财税、社保这三个领域的改革在2017年已到了关键节点。加快国企改革是2017年推进供给侧结构性改革的一个重要任务，混合所有制改革将成为国企改革的重要突破口。

本轮财税体制改革已经进入深水区，财税改革在过去三年取得阶段性效果，多位接受第一财经采访的专家认为，部分重点领域改革进度仍需加快，其中综合与分类相结合的个人所得税改革将是2017年重头戏。

社保方面，由于经济下行和老龄化程度加深，养老保险基金滑入“收少支多”的处境之中。在顶层设计迟迟无法出台的当下，确保“基本养老金发放不拖欠”成为人社部2017年社保工作的重中之重。

国企改革 混改将成重要突破口

近日，“两桶油”之一的中石油率先提出混合所有制改革指导意见，这是中央经济工作会议后、本轮混改以来的第一个混改方案，标志着垄断领域混改迈出了实质性步伐。

第一财经记者从中石油官网获悉，上月20日，中石油召开会议，审议并原则通过《集团公司市场化改革指导意见》、《集团公司混合所有制改革指导意见》。

上月召开的中央经济工作会议明确，要深化国企国资改革，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。混合所有制改革是国企改革的重要突破口，按要求在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐，加快推动国有资本投资、运营公司改革试点。

中石油的混改方案无疑具有“牵引”作用。在此之前，国企混改试点工作也早有部署。早在2016年9月，国家发改委召开专题会，确定东航集团、联通集团、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶(600150,股吧)等央企被列入首批试点。截至目前，发改委已批复实施4个试点方案。

国家发改委副主任刘鹤曾表示，国企混改的主要任务是开放竞争性业务、破除行政垄断、打破市场垄断，有效途径是允许乃至引入更多的非公资本发展混合所有制经济。

中国企业研究院首席研究员李锦认为，2017年将是混合所有制改革的落地之年。垄断领域的混改一直是难啃的硬骨头，但该领域混改对整个混改乃至国企改革有着牵引作用，攻坚就在这两年。目前，在七大垄断行业选择了七家企业或项目开展第一批混合所有制改革试点，企业的改革方案已经都拿出来了，2017年将是落地之年。预计垄断领域有望最先在销售端和新增板块引入社会资本参股或合营。

在李锦看来，在央企加速兼并重组的背景下，不能仅在形式上、集团层面兼并重组，还要在内容上、业务上实现重组，真正实现优势互补。“从这个角度来说，推进国企进行混合所有制改革，放宽对社会资本进入此前垄断领域的限制，实际上也是推进国企整合重组的重要方式。许多原本门槛较高的行业将逐步向非国有资本敞开，这是一个信号，通过混合所有制可有效放大国有资本的带动力，促进我国实体经济的良性发展。”

李锦预测，2017年国企改革将出现三个转变：偏重文件设计向施工转变，偏重全面试点向重点突破转变，偏重企业外部向内外兼改转变。“搞混改，是跟外部结合，更是触动内部的的调整，因此混改更具有内外兼修的改革特征。产权结构合理是公司治理有效的最根本的、最基础的要求，市场化的经营机制是国企改革的本质规定与主要目标。”

财税改革 个税改革将是2017年重头戏

本轮财税改革的目标是，在 2020年基本建立现代财政制度。改革这3年来，2016年被外界作为衡量财税改革进度的关键节点。财税改革的三大任务中（预算管理体制改革、六大税种的税制改革、建立事权与调整中央和地方政府间财政关系），预算管理制度改革取得决定性进展。

此外，2016年营业税改增值税（下称“营改增”）正式全面推开，截至11月营改增减税4699亿元。资源税也在同年全面推开，从量计征改为从价计征。消费税近些年小步快走，但总体改革方案尚未公布。环境保护税法2018年起实施。个人所得税改革方案已经设计出来，但尚未公布。房地产税立法还在起草方案中。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，2017年个税改革方案应该会向社会公布。中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇也认为，从改革逻辑来看，个税改革和增值税改革将是2017年重点。

现在大家对个税改革呼声很高，上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建告诉第一财经记者，原因主要是2011年个税起征点提到3500元，5年过去大家的收入水平提高，现在这个标准有些滞后，降低税负的呼声比较高。

胡怡建认为，随着住房贷款支出和教育支出负担增大，人们对个税改革已不再满足于提高个税起征点，而是希望增加在住房贷款和教育支出方面的专项扣除。当前个税在发挥收入分配调节方面的功能弱化，也迫切需要在下一步个税改革降低中低收入者税负的同时，增加对高收入者的征收力度。

记者从一位熟悉个税改革方案的人士处了解到，未来针对中低收入者的减税方案主要是在现有基本扣除的基础上，考虑增加专项扣除项目，比如子女教育项目、住房贷款项目等，而且是以整个家庭为单位。

杨志勇告诉第一财经记者，个税改革要充分评估复杂性和困难程度，可以考虑第一步把工资薪金和劳务报酬两个税目合并，按月征收改成按年征收，尽快增加住房贷款利息专项扣除，然后根据实际情况推进。

财政部税政司司长王建凡近日在营改增吹风会上表示，将按照税收法定的要求，结合增值税改革进展，配合有关方面适时启动增值税立法。在推进改革和立法过程中，将统筹研究适当简并税率等问题。

对于第三大任务中央和地方政府间财政关系调整，2016年8月，国务院公布文件表示中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，并明确了财政事权和支出责任划分改革方向和时间表。

杨志勇告诉第一财经，中央与地方事权和支出责任改革异常复杂，2016年能够出台这份文件确实也不容易，下一步这项改革将按照既定时间表稳步推进。

近期中央经济工作会议已提出，落实推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央和地方收入划分总体方案，抓紧提出健全地方税体系方案。政府间财政关系调整将在2017年迈出实质性步伐。

社保改革 如何破养老金 “收不抵支”困境

养老金发放的挑战，已从“一时之急、一地之难”的局部现象向更多的地区蔓延。中国社科院世界社保研究中心上月24日发布的报告显示，基本养老保险已进入低速发展的时期，2015年参保人数增长率只有2.7%，包括浙江在内的四个省甚至出现参保人数负增长。

世界社保研究中心研究员孙永勇表示，退休人员增加引发制度赡养率升高，基金支出压力逐年增长。政府虽然采取多种办法来提高养老保险基金的收入，尤其是财政补助大幅提高，业内预计2016年财政补助将超过6000亿。

数据显示，即使加上高额的财政补助，2015年仍有6个省（黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海）收不抵支，当期结余为负，数量上比2014年的3个省份有所上升，缺口数额也出现大幅增加的态势。

除去个别经济发达、劳动力流入较多的省市，国内越来越多的地区面临着养老金“保发放”的压力。人社部社会保险研究所所长金维刚曾表示，随着经济增速降低，小企业生产经营困难、失业人数和中断缴费人数明显增加、财政补助力度受到制约等这些因素都将对养老保险筹资特别是征缴产生消极影响。

一位西部省份地级市的社保官员对第一财经记者表示，2016年该地区养老金的当期缺口有10个亿，他们是向省政府申请省级调剂金来保发放的。但随着缺口增大，一旦省级调剂金不够用，就必须动用累计结余，不过即便如此也撑不了几年。另一位业内人士也告诉第一财经记者，在中西部地区，一些县市面临着无钱发放养老金的局面，有的县市甚至要靠向银行贷款进行发放。

在这样的困境下，第一财经记者了解到，人社部已将“确保当期发放”作为2017年养老保险工作的首要任务，要求省级统筹基金调剂机制和确保发放的应急机制，多渠道筹集保发放资金，切实做到不漏不欠。在具体基金管理上，人社部2017年将严查地方违规一次性参保缴费、自行提高待遇标准等行为，清理重复参保和重复领取待遇，严格特殊工种提前退休审核管理，堵塞漏洞。

刚闭幕不久的中央经济经济工作会议提出，要在“减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”。面对现实中“高费率企业叫苦不迭、降费率基金收支恶化”的两难困境，城镇职工基础养老金的全国统筹被看作是增强养老保险基金“保发放”能力的一剂“良药”。

通过实施全国统筹，在全国范围内实现职工养老保险政策的基本统一，可以增强养老保险基金在全国范围内的调剂功能，逐步改变个别地区保险基金收支和结余不均衡的状况，提高基金承受能力和资金使用效率。

按人社部公开时间表，2016年应该出台基础养老金全国统筹方案，但方案并没有如约而来。如今日益加重的地方养老金发放问题正在倒逼全国统筹方案尽快出台实施。

虽然全国统筹方案还在“难产”中，但陆续也有相关政策为它铺路。清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥对第一财经记者表示，基础养老金全国统筹将实现中央政府在公共品供给上的“零突破”。

金维刚表示，实施基础养老金全国统筹的关键在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明确双方的事权和财权相适应，各负其责，共同支撑职工养老保险制度以及基金的平稳运行，促进养老保险可持续发展。

此外，包括延迟退休、完善个人账户在内的顶层设计方案有望在2017年陆续推出；涉及到3800万的机关事业单位养老保险改革也将在2017年实施到位。同时，人社部还在研究基本养老金合理调整机制方案，为2017年上调退休人员养老金做准备。由此推断，退休人员养老金“十三连涨”是大概率事件，但上涨的比例仍是未知数。