解决全球民族问题的出路在哪里：文化多元主义失败了吗

通向文化多元主义的奥德赛之旅

民族主义在十七、十八世纪从其策源地英国和法国兴起时，本是一场反对国内等级制压迫与不平等、争取普遍公民权利的国内政治运动。但是民族主义的基本诉求在向除美国之外的世界各地传播过程中，逐渐发生转变。这一转变十分典型地反映在下述口号里：“每一个民族都有一个国家；每个民族只能有一个国家。”近两百年的世界历史表明，绝大多数现代国家都是经由这个或那个庞大帝国的分裂而获得独立的道路形成的。

这样的转变究竟意味着什么呢？其中有两点很值得引起我们的注意。首先是随着民族主义运动的基本诉求从争取“主权在民”的国内斗争转向反对来自帝国主义和殖民主义外部压迫的独立建国斗争，国家主义原则在很大程度上取代并压倒了主权在民的理念。另一点则是“一个民族，一个国家”的理念与被这个理念所激发起来的强大的民族主义运动的实践结果渐行渐远。基于这一口号的民族主义运动在全世界范围内造就的，绝大多数都不是单一民族国家，而是多民族的现代国家。怎样解决理想中目标与试图实现这一理想的实际运动结果之间不能相符的问题？人们的态度是经历过一番变化的。这个改变中的观念及其所遭遇的戏剧化的曲折命运，就是威尔·金里卡（Will Kymlicka）在Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity（Oxford: Oxford University Press, 2007. 374pp.以下凡引用本书，均以在正文内括注页码作为标识，不再出注）中所要论述的主题。

威尔·金里卡

说得直白点，“札录”就是阅读时随手写下来的读书笔记。它的内容包括对所读文本中部分关键文句或其大意的摘抄移录，或者阅读者自己零星、即兴式的感受与评点。而“札录”恐怕还以摘抄为主。所以章学诚说：“札录之功，必不可少。然存为功力，不可以为著作。”所谓“分条札录，以备采摭”，也就是这个意思。

明知摘抄“不可以为著作”，我却还是想把阅读本书时积存的摘抄材料敷衍成文。这是为什么呢？原因有四条：本书的讨论，对中国读者来说实在是太重要了；但它还没有汉译本，而且据我所知目前也没有人在翻译它；就我接触到的能阅读英语文献的中国学者而言，似乎也没有人对这部书产生任何兴趣；最要命的一点还在于，本书所涉及的知识领域，是我非常不熟悉的，因此我甚至没有能力采用书评的写作体裁来介绍它。但我还是十分迫切地想介绍这部书。于是唯一能做的，就是把自己的“分条札录”凑合起来，直接贡献于读者。

这本书出版于2007年，所以它已经不能算是新书了。它的副标题为“推进崇尚多样性的新国际政治”。书里阐述的文化多元主义，围绕着处理国家内部的民族关系来展开，书名却以“国际政治”为标识。我猜想作者的意思是，由于“人权革命”影响下的意识形态业已不可阻挡地流行于全球，由于国内民族冲突经常引发国际性问题，由于各种跨政府组织日益深入地参与到许许多多国家的国内民族关系争端与危机的解决活动中，国内民族矛盾已部分地演变为国际政治问题。另一方面，作者一开始就指明，本书并不试图为人类当前所面临的内部民族关系问题提供一剂神奇的万灵药方，因为事实上根本不可能存在这样一种药方。他甚至怀疑，出现在各国内部民族关系方面的有些困难，在可以预见的未来也许是无法克服的。因此，“我只是想更清晰地辨析出：这些困难所提出的挑战究竟有哪些；如果我们无视这些挑战，那么我们又会在今后遇到一些什么样的陷阱”（第8页）。

《通向文化多元主义的奥德赛之旅：推进崇尚多样性的新国际政治》

我们已经处在一条尝试新探索的航路上。但这还是一条充满争执、不确定性和极大风险的航线。我们甚至还无法清楚地知道，我们究竟有无可能到达它理想中的终点。这条新航路，作者称之为“通向文化多元主义的奥德赛之旅”。

多元性国家与人权作为新国际秩序的基础

我们已行进在这条航路上，是就文化多元主义作为一种政治言说以及一组国际法或准国际法的规范，业已获得全球性的传播而言，尤其是就这一浪潮在1990年代所呈现的在国际关系领域内“名副其实的革命”现象而言。

在上述新潮流面前，“同化论”主导下致力于将民族-国家同质化的各种旧模式，日益遭到经更新的各种多文化取向的国家模式及公民性模式的批评。新言说在一部分国际法律或准法律规范中，体现为对各国内部少数族群各种权利的强调与宣示（第2-4页）。自1990年代起，一国内部的民族关系问题正在变成不再是只属于相关主权国家的排他性内部事务的问题，针对它的国际关注也正在变得越来越拥有合法性（27-28页）。这些都为重新型塑各国内部的民族关系提供了一个新框架，后者可以在最低限度上限制威斯特伐利亚条约体系下的国家在追求同质化方面所能采取的方式，也提供了可能替代由威斯特伐利亚条约所界定的主权国家形式的另一种多元性国家。问题在于，这些宣示的词语虽已被律师反复咀嚼，但至今在学术界仍很少受到它理应获得的关注（第5页）。

威斯特伐利亚条约确认仪式

文化多元主义潮流的传播方向，大体是从西向东、由北而南（第7页）。在西欧，一系列既有条件的“幸运组合”，极大地降低了文化多元主义的风险，使它能够以各种与健康地保护和促进民主、经济繁荣、人权以及地区安全相匹配的方式，建构起疏导族群政治的框架（21页）。兹将这一潮流之由来简单追溯如下。

在二十世纪的最初几十年里，国家内部的“民族问题”主要被理解为是“跨境居住于他国的少数民族问题”。在欧洲，随着哈布斯堡、俄罗斯和奥斯曼土耳其等多民族帝国的瓦解与诸多新独立国家的出现，“少数民族问题”集中地产生于被划入国家边界“错误一方”的那些族群之中，例如被划入罗马尼亚国界的匈牙利人群、划入波兰的日耳曼人群等。起先被建议的是通过双边谈判来解决这类问题（28页）。但到二战临近结束之时，上述解决方式被拒绝了。因为它仅只考虑保护那些在与其相邻国界之外拥有一个“亲戚国家”（kin-state）的族裔人群，而且还很容易被“亲戚国家”当作入侵或干涉其邻国的借口。因此，将少数族群问题纳入更广泛的人权问题里去看待，亦即用普世性人权来保护少数族群的特殊权利，遂成为这以后新国际秩序的基础（29页）。

上述趋势，不仅是道德理想主义和寻找解决民族问题替代方案的真诚愿望的结果，而且也是试图控制和削弱少数族群、削弱族群作为集体行动者的力量的结果。

因此也很好理解，在那个时代的欧洲，人权路径不会赋予少数族群以保持自己语言文化，或行使某种形式的地方或地区自治的权利。而没有这些权利，已持续数世纪之久的人群或地方性文化便无法拒绝规模更大的国家所实施的民族建构和同化的各种政策。对某些人们来说，人权规范无法保护少数族群免于在长时期内将被同化的命运，这是一种令人遗憾的局限；而对另外许多人来说，事实上这正是民族建构的一项重要功德。国联的经验似乎表明，“少数族群的各种需要必须适应于下述更大的利益考虑，即促进民族国家的安全及其制度稳定，为此甚至要以抹去各种族裔文化、将同质性加于全体人口之上作为代价”。换言之，拒绝战前维护族裔权利的传统是正当和道德的。

上述见解支配了自1945-1980年这三十多年间的大部分时间（30-31页）。确实，除瑞士以外，所有西方民主政体都曾追逐过民族同质化的理想，尽管它可能是通过更加日常形式的国家建构，即M. Billig所谓“不起眼的民族主义”（banal nationalism）方式来实现的。在其中，国家“或含蓄或明火执仗地被视为属于某个支配的民族群体所有，后者利用国家来赋予它自己的认同、语言、历史、文化、文学、神话、宗教，以及诸如此类的东西以特别的地位”。公共机构和公共空间到处被打上特定民族的印记，经常在不受人注意或未被人们提及的情况下通行无阻，乃至大部分人们甚至从未察觉到它们的存在（64页）。

原住民“内部自决”的观念与对少数群体文化权利的肯定

新的转变始于1980年代，分别依赖于两种不同的轨迹而行进。

一是遵循处理原住民特殊情况的轨迹而行事。1957年，作为对国际法不承认基于团体身份的权利主张的一种例外安排，国际劳工组织通过了“关于保护和统合原住民即部落民人口”的第一百零七号协议。这还只是一个关于“过渡阶段”的协议，是在他们最终成为“平等的、无差别的国家公民”之前实行的一种“特殊保护”。

由于它的“家长式和同化主义者”的基本立场，这个协议到1980年代已经变得过时，于是该组织在1989年通过了新的一百六十九号协议。它宣称必须移除过去标准中的同化主义取向，并对原住民的各项权利，包括其土地主张、语言权利和习惯法予以全方位的承认。这可以看作是战后第一个文化多元主义国际规范的真正范例（31-32页）。

1993年，联合国起草的关于原住民权利的宣言草案，不仅重申了原住民应当享有的上述各项特殊权利，而且宣称原住民拥有在其所在国家之内实行广泛自治（extensive self-government within the bounderies of a larger state）的“内部自决”（internal self-determinaion）的权利。任何自决的提法在国际政治领域内都是极其敏感的，即使草案已经将外部自决，即从现属国家分离出来的权利主张明确排除在外，情况依然如此。因此这个草案至今没有获得批准。但它的核心观念已经在世界范围内得到传播（31-33页）。

尽管特别针对原住民的那种相对小规模，并且带有某种例外处置含义的权利承认没有被直接应用于族裔及文化上的其他少数人群，但它还是将一种“更友好地对待差别”的取向推广到处理与原住民之外的其他少数族群的关系问题上。于是产生了试图直接解决一般少数族群的特殊集体权利问题的第二条行动轨迹。联合国1966年通过的《关于公民权利和政治权利的国际公约》第二十七条款（该条款宣称：“在拥有族裔、宗教或语言上之少数人群存在的国家内，不应拒绝属于这些少数人群的成员们在与本族其他成员间的沟通，在享有自己文化、信仰和事奉自己的宗教、使用自己语言等方面行使自己的权利”），经联合国人权委员会于1994年发布的“关于第二十七条款的一般评论”的重新解释，被理解为包含了对少数群体享有其自身文化之权利的正面肯定（33-35页）。

《关于公民权利和政治权利的国际公约》

从1990年起，三个跨政府组织，即欧洲议会（CE）、欧洲联盟（EU，聚焦于欧洲经济整合）以及欧洲安全与合作组织（OSCE）相继行动，对少数族群的权利予以坚定的承诺（36-37页）。文化多元主义和少数人权利的观念，不再是国际共同体内与“文化”或“遗产”等相关联的边缘性制度，而已经渗透到涉及安全、发展和人权的各种核心制度之中（36-37页）。

把上述现象看成只是掩盖在“照常行事”之真相表面的一种“橱窗展示”，可能是过于消极了。最明显的变化发生在西方的发达国家（41页）。

家园型少数族群与移民群体

可以不夸张地说，数量日益增多的发达国家已经放弃了民族同化的目标，转而拥护这种或那种在文化上更加多元的国家模式。此种一般趋势分别体现在它们对待原住民和“次国家”少数民族群体的态度上。

前者包括加拿大的印第安人与Inuit人、澳洲的原始土著、新西兰的毛利人、斯堪的纳维亚的Sami人、格陵兰的Inuit人、美国的印第安部族等。从前，上述各国都曾有过同样的目标或期盼，即原住民通过自然死亡、通婚或同化，最终将会消失。它们甚至采纳某些政策以加速此一过程（66页）。

毛利酋长的肖像

自1970年代起出现重大的政策反转。就原住民政策而言，衡量各国文化多元主义的政策指数涉及以下九项变量：承认土地权利或权益；承认自我治理（self-government）的权利；重新履行历史上形成的条约，或签订新条约；承认语言、渔猎等文化权利；承认习惯法；保障其在中央政府内的代表或咨询制；对原住民特定身份的宪法或法律确认；支持或调整有关原住民权利的国际正式文件；对原著民社群诸成员的各种肯定行为。以此衡量1980至2000年间的九国状况，加拿大、丹麦、新西兰、美国属于极大程度上的文化多元国家（九项中占六项或以上），澳大利亚、芬兰、挪威三国属适宜程度上的多元文化国家（占三至五项），日本、瑞典两国则处于开始转变的阶段（67-68页）。

发达国家内的次国家少数民族群体主要包括加拿大的魁北克人、英国的苏格兰人和威尔士人、西班牙的卡塔兰人和巴斯克人、比利时的佛莱芒人、意大利南部提洛尔岛上的日耳曼语少数群体、美国的波多黎各人等。现在它们都已接受永久维系次国家少数民族身份认同的原则，接受必须以这种或那种方式来与这些少数群体的民族性和民族情感相调适的原则，并且赋予他们以地区性自治、赋予其语言以官方语言的权利。

加拿大的因纽特人

一个极其显著的事实是，如果将考察对象限制在具有一定规模，并且聚集于一片居土之上的少数民族，那么发达国家内所有超过二十五万人口、被证明是拥有领土自治意愿者，现在都已经获得这一权利。许多更小的群体（例如在比利时的德语少数群体）也是如此。

针对这一对象的多元文化路径有六项评价指数：合众国制或准合众国制的领土自治；地区性或全国性的官方语言地位；在中央政府内或宪法法庭上的代表保障；支持少数族语言的大学、学校及媒体的公共经费；由宪法或议会确认的“多民族主义”；赋予国际展示性的权利（如允许次国家地区设立国际组织的分支机构，或签订条约，或组织自己的奥林匹克代表队等）。衡之以拥有一定规模（十万人以上）的少数民族的十一个发达国家，比利时、加拿大、芬兰、西班牙和瑞典等五国表现出强烈的多文化取向，有三个国家，即意大利、英国和美国的表现更温和一些，另外三国，即法国、希腊和日本则坚持不让步。不过即便如此，法国南部科西嘉岛作为特别的“地区型半自治体”（collectivité territoriale），仍比法国所有其他省区享有高得多的自治权利（68-71页）。

以上两类少数人群，都属于“家园型少数族群”（homeland minorities，或曰historically settled homeland groups）。它们都因历史地定居于一个国家的某一特定地域已久历年岁，故将那部分国土视为属于它们的“家园”。那片家园现在已经被纳入一个更大的国家之内，或者也可能被两个或更多的国家所分割。但该人群依然对那片家园怀有一种强烈的归属意识，并经常萌发对于更早时代，即当他们能自我治理那方土地时的回忆。

我们已看到，从发达国家处理其与“家园型少数族群”之间关系的“最佳实践”中浮现出来的，就是各种形式的领土自治体制。它与针对原住民的土地权利和多元法律，针对次国家少数族群的将其语言承认为官方语言的政策，以及针对业已移居到本国其他地方的家园型少数族群成员的非领土自治等结合在一起发挥作用。

这些做法一开始在大多数西方民主国家内都引发过很大的不同意见和辩论。但是今天，家园型少数族群的领土自治观念已经被广泛接受。对西班牙或比利时（这只是随便举例）来说，重新回到一个统一的、单一语言的国家已经是一件不可想象的事情。确实，没有一个西方民主政体在对家园型少数族群实施领土自治之后又试图挽回这一决定。

次国家民族的自治，在过去曾被看作是“例外”或者对“正常”国家的偏离；而“正常”的规范就是指法国那样的高度集权化国家，它拥有不加区分的共和国公民权利的观念，以及单一的官方语言。而所有力求实现文化多元主义的立场都共享着对早先这种统一的、同质化的民族国家模式的拒绝，意欲代之以一种文化多元主义的，多语言、多层级的，更加“现代”的国家。以这样的方式，自治的各种各样特定个案遂被置于一种更广阔的现代性言说之中。在那样的言说中，更带分割性的、散布得更开的、更加多层级分离的国家性和主权观念，已变得越来越正常（176-178页、61页）。

在发达国家试图调整的族群关系清单上，还有另一类型被视为少数民族的人群，即移民群体。如果把原住民和由于国家间的边界划分等原因而历史地形成的拥有其历史家园的少数民族群体划为“旧少数民族群体”，那么移民群体或可视为“新”少数民族。这种“新”少数民族的最大特征是，他们不像前两类“旧”少数民族那样，拥有一个历史地形成的聚居地域。

移民与欧洲

回溯历史，澳大利亚、加拿大、美国和新西兰等重要的“移民国家”都曾对移民采纳过同化政策（71页）。但从1960年代晚期起，情况明显地改变了。准许入境规定中的种族中立政策，致使源于非欧洲及非基督教社会的移民数量激增；与此相联系，一种更带文化多元取向的观念，鼓励移民公开、自豪地表达他们各自的集体身份认同，并使得各种公共制度负担起适应移民的族裔文化多样性的职责。上述趋势普遍出现于将移民作为永久居民和未来公民予以接纳的移民国家，只有坚持同化观念的法国属于显著的例外（72-73页）。

但如果把眼光扩大到传统移民国家外，人们就会看见不同的图景。剩下的十七个西方民主国家，在对待移民方面没有一个显示出强烈的文化多元主义倾向。其中显现温和转向的只有比利时、荷兰、瑞典和英国；绝大多数，包括奥地利、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、日本、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞士等国，对此都持抵制态度（74页）。可见对移民群体的文化多元主义立场在传统移民国家之外尚未生根（75页）。文化多元主义未能进一步从处理原住民和历史形成的次国家少数族群问题延伸到对待新移民问题的领域，是不是文化多元主义“退潮”的一种重要迹象？下面还将回到这个问题上来。

自由化、民主化、人权文化推动文化多元主义

文化多元主义的各项公共政策不是从政治哲学讨论班上规制出来的。它的产生，并非如不少人以为的，是受到斯宾格勒与赫尔德的沙文主义和相对主义思想所驱动，或者是继承了根源于尼采式怀疑主义的后现代学说或解构主义拒绝自由主义的立场。它也没有偏离自由主义，而恰恰根植于从1960年代开始发生在全方位社会政策转变（如流产和避孕权利、自由化的离婚法律、废止死刑、禁止性别与宗教歧视、同性恋非罪化等）之中的种种自由化和民主化过程（109页、97-98页）。是民主化带来了多方面影响决策的入口（111页）。

有关人权的各种规范在二战后被联合国写入法律文件，本是对此前保护少数人群的集体权利体系的一种替代。具有反讽意义的是，推动着文化多元主义在众多西方民主政体中发育为相当普遍趋势的一个重要的意识形态因素，正是人权文化的兴起。人权革命释放出一系列有关族裔和人种平等的观念，以及一系列反对族裔和人种等级结构的政治运动。它们自然地激发起文化多元主义和争取少数族群权利的当代斗争（88页）。

曾被西方广泛接受的民族具有不同等级的基本立场——整个殖民体系即建立在不同族群的等级结构这一前提之下——由于希特勒的疯狂谋杀政策而变得不再被人们相信。用T. Borstelmann的话来说：“明目张胆的种族统治在德国施行种族灭绝的毒气室里已经丧尽了它的合法性”；这一灾难“惊动了世界的良心”。自1948年联合国通过《世界人权宣言》，国际秩序决定性地抛弃了有关族裔或人种的等级结构的旧观念。于是才有1948年至1966年之间的去殖民化运动，以及1955年至1965年美国非洲裔人群的反种族隔离运动。

美国非洲裔人群的反种族隔离运动，图为四位民权运动领袖

正如战后民主化浪潮的第一波，即去殖民化运动激发了美国黑人争取公民权的斗争（第二波浪潮）一样，后者又激发出第三波浪潮，那就是为争取更广泛意义上少数权利的斗争。发达国家内的各族裔群体遂以自己的方式起而反抗残存的族裔与人种等级结构。可是如果说非裔美国人所要求的，是分享将他们非自愿地隔离和排除在外的那些制度与机会，那么大部分其他国家的少数人群恰恰处于相反的地位。他们面对的多是被非自愿地同化，以及被剥夺自己的语言、文化及自我治理的各种制度的险境；他们需要的是“足以对抗大多数人的各式保护”。

因此，由反种族隔离斗争所激起的争取少数族群的各种集体权利的斗争，尽管也诉诸“对抗大多数的保护”，但它的形式已不仅是反歧视和要求无差别的公民权，而是声张和争取各种基于群体差别的少数人群权利。它已经演化为名副其实的文化多元主义运动（89-91页、112页）。

西方发达国家：在自由与立宪主义框架中的文化多元主义

在发达国家，各种文化多元主义的政策，都是在一个更大的自由与立宪主义框架之中运行的。因此它们必须从形态上受制于尊重人权和公民自由等各项公共标准。处于多民族合众国模式的国家之下的次国家政府，像中央政府一样受制于同一宪法制约，因此不会导致在一个更大的民主制国家内部出现地域性暴政的孤岛，也没有能力以保持文化元真性、宗教正统或民族纯洁的名义而限制个人自由（93-94页）。

这种被安全控制在自由、民主的立宪主义和人权规范之内的文化多元主义政策，进一步推动了发达国家的“公民化”过程。族裔文化和宗教多样性一向以一系列非自由主义和非民主的关系为其特征，如征服与被征服、殖民与被殖民、移民与原住民、人种化与普通人口、规范化与异类、正统与异端、同盟与敌手、主人与奴隶等等。而“公民化”过程就是要将这些非公民关系的范畴转变为自由-民主政体下的公民关系。

人们过去曾经设想，实现公民化过程的唯一或最佳方式，是以某种单一的、无差异的公民模式赋予所有公民个体。但是自由主义的文化多元主义却以这样一种认识作为其出发点：复杂的历史必然地和理所当然地会产生出基于群体差异的族群政治的不同主张；公民化过程不应该压制这些主张，而应当透过人权的观念、公民自由和民主的可问责性来对它们进行过滤，向它们提供一个整合的框架（94-96页）。

文化多元主义在发达国家的成功，与它是在民主立宪政体这个更大的权利关系框架之内运作密切相关。民主考虑限制了统治精英镇压族裔群体政治运动的能力。在许多其他国家，统治精英通过雇用凶手或准军事力量杀害少数民族领袖，或者用买通警察与法官来监禁他们的办法，削弱族裔群体的政治行动。对这类镇压的恐惧迫使非支配群体沉默，甚至连最温和的要求也不敢提。不开口对许多国家内的少数人群来说是最安全的选择（111页）。

但在西方发达国家，有五种因素保证了文化多元主义在很大程度上得以实现。一方面，人权革命推动的日益增长的权利意识，少数族群的人口数量不减反增的趋势，以及可以多渠道地获得安全的政治动员保证，有助于说明被支配群体何以对文化多元主义的主张越来越有信心。另一方面，族群关系的“去安全化考量”和在人权问题上的共识，降低了支配人群接受这些主张的阻力；在其中被动的顺应要多于积极的支持（133页）。

所谓“去安全化考量”，是指解除对跨境居住的少数民族可能损害其所在国利益的担忧。二战前，意大利曾十分担心南提洛尔的德语人群对奥地利或德国的好感，认为它可能会瓦解他们对意大利本国的忠诚，因而使他们支持德、奥侵入或吞并南提洛尔的企图。同样的疑惧也出现在针对比利时、丹麦和波罗的海各国境内德语人群的态度中。这类担心在型塑战后回避“民族问题”的国际回应中，起到了很重要的作用。可是在今日，在整个成熟的西方民主国家中，这已完全不是问题。没有人再会怀疑一个少数民族或原居民可能与毗邻的同族敌对者或潜在侵略者合作。另外，北约组织也有效地排除了在缔约国之间发生互相侵略的可能性（118页）。

北约成员国

然而，恰恰就是上述那些保证了文化多元主义在发达国家得以部分实现的特殊条件组合，却成为它在全球范围内成功传播的主要障碍（21页）。换言之，它在不同社会中的不同命运，可能与那里的人民如何理解人权的道德逻辑没有太大关系。它在极大程度上取决于这些规范性主张被置入了何种形态的有关权利关系的更大制度框架之中（112页）。

少数民族问题“国际化”的三项策略及其失败：安全至上

受鼓舞于自由主义的文化多元主义在西方的明显成功，也受震动于发生在后共产主义欧洲及后殖民地世界族群冲突的种种灾难性景象，1990年代初，欧洲决定在东欧把对待少数族群的问题“国际化”。符合对待少数民族的“欧洲标准”，成为一个国家能否被欧洲接纳的测试。这与欧盟在1989年之前有意地避免将任何涉及少数民族的条款纳入其内政原则的做法正相反。还有一些复杂情况，如对大规模流亡者涌入西欧的担忧，族群内战所导致的法律死角成为黑社会、毒品贩卖者以及宗教极端主义者们的天堂等，也对促成这一转变起了一定的作用（173-174页）。

少数民族问题“国际化”的策略有三项，即推荐“最佳实践”，设定最低标准，特定情况下的各种直接干预（174页）。在上述每一项策略的内部以及它们相互之间，都存在着许多不一致之处。主要困难在于无法将自由的文化多元主义的乐观追求与对于反复无常的族群冲突的悲观主义担忧顺利整合在一起。

向东欧宣示发达国家“最佳实践”的策略以几乎完全无效而告终。这不仅是因为没有民主制度提供的安全保障，少数族群不可能从事充分的政治动员；真正的阻力还在于国家和主流人群尚难以接受少数族群的自治诉求所可能引起的巨大风险。因为缺乏可靠的人权保障基础，主流人群担心自治地域将会沦落为针对包括本族成员在内的非自治族群的各种居民的“暴力孤岛”。事实也往往果真如此。另外，东欧“第五纵队”的历史记忆也使国家对少数族群可能成为其“亲戚国家”的潜在同谋者充满疑惧（182-184页）。而这个问题一旦与国家安全相联系，道德理由和民主论辨的空间就会大大缩小。

将一个问题提到国家安全的高度，就使它压倒了正义。以安全来取代正义，正是后共产主义欧洲与西欧在论辩少数民族问题时的最明显差别（192页）。这种无所不在的将问题“安全化”的倾向显然不是完全必要的。政治精英玩“安全牌”，已成为一种对于危及民族关系的后果无所顾忌和不负责任的顽固作风（193页）。

衡量这个问题时可以采取的一种方式是，打出安全牌，有一个门槛。为避免国家镇压，少数族群必须把他们的诉求保持在此一门槛之下。可是门槛究竟应该在哪里呢？他们的要求可以按其强烈程度高低排列如下：一，暴力分离主义或恐怖主义；二，民主形式的分离动员；三，领土自治；四，在更高的教育层次中采用少数民族语言；五，选举权；六，各种集体权利；七，官方语言地位；八，少数民族语言的基础教育；九，少数民族语言的道路指示牌等。

在西方，门槛位于第一项和第二项之间。但在欧洲后共产主义诸国，这个门槛多位于第七与第八项之间。

东欧的政治民主化与少数民族的民族主义之间呈负相关关系。民主化程度较高的捷克、匈牙利、斯洛文尼亚和波兰均无民族问题；而有民族问题的斯洛伐克、乌克兰、罗马尼亚、塞尔维亚、马其顿、格鲁吉亚等国，其民主化就有很大困难（193至194页）。

东欧与东南欧

在这里，Istvan Bibo的话很值得引述：“如果恐惧在自由方面的进步将会危及国家利益，那就无法获得民主所能提供的充分优势。成为民主派首先意味着不再害怕，不再害怕那些有不同见解，说不同语言，以及属于不同种属的人们。东欧和中欧各国感到害怕，因为它们还未曾充分地发展出成熟的民主政体；而他们之所以没有充分地发展出民主政体，则因为它们还在害怕。”（195页）

第二项策略是制定明确的法律或准法律的有关规范和标准。根据1991至1995年间在所有主要的欧洲组织之间很快达成的共识，影响少数民族在后共产主义国家待遇问题的最好解决途径，就是制定各种最低规范和标准，设立监督各国实施这些规范准则的国际机制，并以此决定某国是否有资格“重返欧洲”。

可是欧洲有关少数民族权利的努力中的最令人吃惊之处是，对这些标准究竟是什么，怎样才能将它们条理化，却一直没有在其主要推动者之间形成清楚的观念。事实上，在给予国内少数民族以何种权利、如何区分不同类型的少数族群，甚至对是否承认存在少数族群等问题上，西方各国之间有重大的不同。因此并没有一种对少数民族权利的“欧洲标准”。

由于上述原因，当然也由于任务本身过于艰巨，欧洲徘徊在传播自由的文化多元主义的长期目标和防止与解决潜在地导致族群冲突的短时期应急措施之间。结果是它在这两个目标上都缺乏足够的推进力（198-199页）。紧随1993年欧洲议会委员会的一千两百零一号议案“反映出欧洲组织支持领土自治的最高潮”之后，欧洲组织在这个问题上明显后退了。它开始转向一种更带普遍性的少数权利策略，而不再重复不同少数族群之间的区别问题（209页、219页）。

这一转向当然会带来代价。仅对一般文化权利的承诺，其本身就严格限制了需要予以确认的少数族群权利的种类。它对某些特定族群来说是远远不够的，因为它排除了基于历史上长期居住和领土上相对集中的事实而产生的各种要求。然而恰恰是这样的一些要求，成为后共产主义欧洲几乎所有暴力冲突的导火索。在波斯尼亚、科索沃、马其顿、格鲁吉亚、车臣、Ngrono-Karabath，情况都是如此。因此上述退潮与转向根本无力应对后共产主义欧洲族裔冲突的严峻挑战（202-205页）。这一项策略，于是也被认为是基本失败了（199页）。

两种策略都不如意，因而又有第三项策略，即“从制定‘规范’和‘标准’转向预防和解决冲突”的一系列特定个案干预。有一种逻辑指导着对这些特定个案的干预。但它不是自由的文化多元主义逻辑，而是安全逻辑，即出于保障地区安全的算计。

在这一策略指导下，欧洲迫使马其顿政府给予桀骜不驯的阿尔巴尼亚少数族群以更大的自治权利，承认他们的语言为官方语言。在波斯尼亚，欧洲组织强迫波斯尼亚穆斯林、塞尔维亚人和克罗地亚人各方都接受一个地区自治和协商式权力共享的结构。在塞浦路斯，联合国在欧洲组织协助下创建了一种合众国制的权力分享方式，来解决多数民族希腊人和少数派的土耳其人之间的长期纷争。在冲突真正产生时，欧洲组织就会发现：从领土自治立场后退的FCNM（欧洲议会关于保护少数民族的框架协议，1995年签署）几近一无所用；而某些形式的权力分享仍是必须的（231-232页）。但这些对特定个案的干预所遵循的原则，是现实政治，而不是基于国家和少数民族相互关系中所应有的原则性观念。因此这种安全逻辑有高度的伸缩性和对时局背景的敏感性。它所导致的解决方案有时超越FCNM，有时则连FCNM的要求也达不到。例如容忍保加利亚制定的法国式宪法，就几乎肯定违反了FCNM（234页）。

欧洲组织的行为因此被批评为具有任意、无原则和前后不一致的性质，“未能形成任何和谐的少数权利标准”，“只是证明为了稳住局势，它们事实上预备采纳任何政策措施”（232页）。例如，欧洲安全与合作组织在1990年代中叶已改变了对少数族群自治诉求的支持。他们反对很多国家内的少数族群在合乎法律的范围内采用各种和平与民主的方式争取领土自治的权利。但在另一些国家他们并不如此行事。如对乌克兰的克里米亚人、摩尔多瓦的高加索人、格鲁吉亚的Abkhazia人和Ossetia人、阿塞拜疆的Ngorno-Karabakh人，以及塞尔维亚的科索沃人等。如果说这样做有什么“例外”或“非典型”的理由，那就是这些少数族群都非法地、违宪地强行夺得了政权（236至237页）。实际上这只是向那些已经对国家稳定造成足够确定的威胁的少数族群被迫妥协，是对安全威胁的回应，而不是原则性的主张。简言之，安全逻辑对国家与少数族群双方的不妥协都予以奖励。这样做既是在鼓励好战的少数族群，同时又是对遵守法律者的惩罚（243页、246页）。

文化多元主义在发达国家得以实现的资源和条件在后殖民国家太不均匀

1990年以后，在各国内部的族裔冲突取代霸权间竞争而成为和平、发展、稳定与人权的最大威胁。从全球政治组织内部，似乎是以一种相当无意识的方式涌现出来一种想法，即采取与欧洲组织相似的基本策略来传播文化多元主义（54页），但它也陷于相似的两难局面。联合国社会发展研究所前后启动了关于“族裔冲突与发展”、“族裔多样性与公共政策”的研究计划，试图将有关统一民族国家应当高度中央集权化和同质化的观念转变为更流动性和多层级化的主权观念，以及一种更友善地对待多样性的公民观念。这些努力产生出一个全球性网络，把联合国官员、非政府组织、慈善组织、准学术机构等联系在一起（248页）。

但是在这个相对狭隘的圈子之外，推行涉及少数族群自我治理的“最佳实践”活动在大部分后殖民世界遭到严重抵制，如同在大多数后共产主义国家一样。如Ashis Nandy所说，“任何有关国家权力下放，或者按真正的合众国模式来更新国家观念的提议，都与第三世界的后殖民国家格格不入”。即使有少数采取某种领土自治的国家，也只是暴力斗争和内战的结果（249-251页）。

这种强烈抵抗，可能与不同文明的价值及其前现代态度关系不大。关键仍是文化多元主义在发达国家得以实现的资源和先决条件，在后殖民国家太不均匀。这里至少存在五方面的问题。即人权保障的缺乏，地区性不安全，对国际社会和国际组织的不信任，殖民主义遗留下来的族裔等级结构的消极影响，人口结构中缺乏一个支配性的人群（254-263页）。

与欧洲组织采用颁布法律或准法律的规范与标准的行动相类似，世界组织在这里碰到同样的范畴选择问题，即要制定一般性规范，还是分别适用于各特殊类型少数族群的针对性规范（265页）？

联合国最初选择的是为少数权利制定一般性规范的战略。它通过对《关于公民权和政治权利的国际公约》（1966年通过）第二十七条的重新解释，将所有族裔-文化上的少数人群，无论其新旧、大小、分布是集中或分散的，都覆盖在“享有其文化权利”的对象内。但正因为如此，它也被证明无法处理“具有世居家园的各群体”的特殊要求。

为了改变这一策略对家园型少数族群基于其历史与领土理由而提出的那些特殊要求保持沉默的尴尬，联合国沿着发展中的一般性权利战略去开辟针对性权利的新方式。但它仅仅走出的，是承认以原住民为特殊对象这一步（265页）。而发展出针对次国家少数民族的全球规范问题，在不远的将来仍毫无可能。Liechtenstein提交联合国大会（1994年）的《通过自我治理实现自决》的决议草案，从未被认真考虑和辩论过（273页）。

在两种家园型少数族群之间确实存在显著的社会学和历史学差异，但它们也有共同性，并都已在西方民主政体中被授予领土自治的权利。而在目前的国际言说中，这一重要的共同点变得模糊了（274页）。在任何意义上，它们都是“原住民”。事情无法一直拖延下去。因为坚持在二者之间的区分，从政治上很难寻找到说得过去的理由（279页、290页）。

在积极涉入国家与其少数民族严重冲突的地方，联合国十分典型地是在促进各种形式的自治，例如在塞浦路斯、苏丹、伊拉克、印尼、斯里兰卡和缅甸。这自然是在重复后共产主义欧洲的经验。自相矛盾的是，尽管在诸多极其鲜明的个案里，联合国实际上只能选择推进多民族的合众国体制的各种形式，但它在处理次国家的民族问题时，却反对作为原则的自我治理的观念。国际社会在各种实际个案里提倡的种种形式的自治模式，本可以作为巩固自由-民主的公民关系、尊重人权和经济发展的载体，但如今它们只是危机情况下的权宜措置，而不是一般意义上对少数族群自治的原则性承诺。它们至今被广泛地评价为是对倾向于好战和滥用暴力的少数群体的交换与妥协（292页）。

文化多元主义的“后退”与“反弹”

那么，文化多元主义主张在后共产主义和后殖民地社会的普遍挫折，以及西方民主政体在针对移民人群的政策问题上止步不前，是否意味着它的全面后退，甚或如欧洲不止个别发达国家在2010年代先后宣告的那样，它的实验已经失败？

本书作者在书中好几处承认，1990年代中叶以后，多元文化主义的主张在西方发达国家有“后退”（retreat）或“反弹”（backlash）的迹象，甚至说欧洲正处于“针对移民和文化多元主义各种政策的大众性反弹之中”（224页）。但另一方面，他仍十分肯定地断言，不存在一种“全方位的退却”（across-the-board retreat，123页）。这里包含着好几层值得注意的意思。

首先，在发达国家，反弹是相当地方化的，仅涉及某些国家或某些少数族群，尤其是针对移民人群的政策。这不是要回到传统的自由主义信念。后者认为族裔性是属于私人领域的范畴，而公共领域对此应当中立，因此应当无区别地对待公民权。就此意义而言，从针对移民的文化多元主义立场后退，并不是对文化多元主义的整个否定（122-123页）。

其次，上述后退在一定程度上也是可以理解的。即使是在发达国家，大多数公众对文化多元主义的态度实际上只是“默认”而已，并没有变成这一立场的“真正信仰者”。它只表明已有足够数量的公民认为文化多元主义符合其国家的自由主义民主价值，所以是一种可以允许的政策选择。因此当局势发生某些变化时，大众的支持也可能变化（120-121页）。

复次，由于缺乏前文所述一系列特定条件的“幸运组合”，文化多元主义的主张在后共产主义欧洲和后殖民地社会多受排斥抵制，是具有一定客观原因的。欧洲组织和国际组织针对此种情况而调整其策略，在一定程度上也是必要的和可以理解的。

最后，尽管如此，本书作者仍然对呈现在欧洲及国际组织中的暧昧态度表示忧虑。因为他怀疑“西方组织的某些领导者”试图放弃以法律规范确认少数权力的路线，而代之以基于安全考虑的对后共产主义国家进行个别干预的方案。他又提醒说，将欧洲议会关于保护少数民族的框架协议转换为一个保护普遍性少数权力的文件，也许是可以理解、甚至是必须的。但如果这真的是欧洲所选择的道路，那么还必须认识到这样做的代价。过去制定的那些针对国内少数民族的国际规范将被放弃。对有些人而言，与领土相分离的族裔观念才是真正体现出唯一正确的自由民主主义途径，体现唯一符合后现代有关运动性、全球性、多元的、变动不居的混合认同途径的普遍观念。虽然很少说得十分明白，这一见解暗示的是：西方的少数民族，只要继续将他们的认同与领土上自我治理的制度设置联系在一起，就是落后的；西方民主体制接受这样的族裔民族主义要求是一种后退；欧洲组织应当迫使这些欧洲国家放弃领土自治的各种形式。但持这样想法的人们完全忘记了，他们所主张的恰恰是西方民主国家曾经试图去做而没有能做成的事情。因此，上述“暧昧”，其实质是在为实现短期目标而牺牲理论和实践上都具有重大贡献的长期目标。必须注意，由积累处置紧迫问题的“实用主义回应”而积累起来的结果，可能反而不利于对重大问题的长远解决（228-229页、235页、第9页）。

解决全球民族问题的出路在哪里：对“退潮”不必过分悲观

如此说来，解决全球民族问题的出路究竟在哪里？

对文化多元主义和少数权利的承诺，虽然是相对晚近的事情，但已经在国际社会深深地制度化。无论如何，从保护少数权利的立场全面后退，已经不可能了（296页）。

目前问题的症结在于，国际法中适用的针对性范畴，只限于欧洲国内少数民族和全世界的原住民。然而若将其余对象全部覆盖在关于一般性权利的立法中，只是回避了，而不是移除或解决了一直存在的如何制定更多针对性范畴以及推进其步骤的问题（314页）。

所以从目前所可能着手的做起，应当考虑如何将一般权利进路与针对性权利进路两者更好地结合起来，将防止冲突的短期安全目标与长期的推进更高标准的自由的文化多元主义更好地结合起来（298页）。我们需要倒转努力的方向，不是退回到致力于制定一个更为一般的、能套用到任何类型和任何具体环境之中的少数权利保护框架，而是要创建更为复杂的有针对性的和在次序上有轻重缓急的少数权利模式，使它可以有效回应不同类型的少数群体和不同背景情况之间的种种重大区别（309页）。

对像我这样的中国读者来说，本书犹如一篇有关国际民族问题的专题性长篇研究报告，藉此可以相当系统地了解国际社会在最近五六十年中试图解决民族冲突的各种努力过程及其内在理据。我看过一些对本书的评论。有把作者奉为“自由的文化多元主义主要设计师”的；也有的书评指出，国际法专家可能不会同意书里的某些阐述。文化多元主义与自由主义、世界主义之间也一直存在着争论。本书的价值不在于它说出的是人人都同意的某种观点，而在于它清晰地展开了一幅十分有助于澄清我们的基本目标的思想地图。

全书结束在并不十分乐观的语境里。的确，由于不再有进一步的关注和承诺（这也与国际社会遭遇诸如恐怖主义、环境问题等更紧迫的威胁有关），一场曾充满希望的全球性试验，看来难免从它走得较快的那些层面逐步后退。这一试验面临的是不太确定的未来（295页）。我以为，对“退潮”也不必过分悲观。有涨潮就必有退潮。但每一次涨潮又必定在它退去之后重现出来的海滩上留下潮水再也带不走的某些成果。所以潮涨潮落并不意味着潮水在做一次又一次的无用功。逐渐靠近理想中的基本目标，可能就是要在很多次潮涨潮落的起伏中实现的。

另外，我们还可以从本书知道，“美国熔炉模式”绝不如我们中间很多人以为或故意渲染的那样，是世界上解决内部民族关系问题的唯一途径。所以从全球性的思想市场来看，这是一种企图回到从前的诉求，而根本算不上是着眼于将来的所谓“第二代”方案。

本文载2016年12月4日《东方早报·上海书评》，原标题为《文化多元主义“设计师”眼中的全球民族关系问题》。