安倍晋三任内存在“技术性修宪”可能

国际先驱导报11月15日报道 继2014年12月日本众议院选举中自民、公明两执政党控制众议院三分之二以上绝对多数议席后，在第24届参议院定期选举中，以自民、公明两党为核心，包括“大阪维新会”“重视日本之心”在内的“修宪势力”赢得参议院三分之二以上绝对多数议席。参议院选举后，修改宪法这一课题被提上日本国家的政治日程。

综合各方面情况来看，安倍任内完成修宪课题的时间段可能是在2019年7月之前。宪法第九条被修改的可能性较低。最终形成的“修宪方案”可能是以追加“紧急事态”等新条款为主的“微修改案”，其实质是“试修宪”或“技术性修宪”，即以绕开“核心议题”（宪法第九条）从“界外地带”突破——给宪法“追加”容易得到舆论和国民理解的新条款的方式，达到“修改宪法”目的。安倍任内完成这种“试修宪”或“技术性修宪”程度的修宪是可能的。

修宪“最佳时期”至2019年7月前

众参两院宪法审查会是审查有关宪法事项的机构，在参议院选举后，“修宪势力”已经控制了众参两院的宪法审查会压倒性多数地位。参议院宪法审查会目前定员为45人（不排除增加人数的可能），“修宪势力”至少可以分配到30个名额；众议院宪法审查会定员为50人，“修宪势力”分到37个名额。

“修宪草案”首先必须得到出席委员过半数赞成才能进入下一个议程，即提交众参两院全体议员大会审议、表决。在得到众参两院全体议员大会出席议员三分之二以上赞成后，国会才能提议修改宪法。在国会提出修改宪法动议两个月后至六个月之间实施国民投票，得到国民过半数赞成，即完成修宪程序、通过修宪法案。

从目前形势看，2018年9月，安倍或可再次连任自民党总裁，其总裁任期或延长至2021年。从技术层面看，其完成修宪课题的最佳政治日程计算可能安排至2019年7月。

影响安倍任内修宪日程安排或日程计算的关键时间节点有三个：2018年9月自民党总裁选举、2018年12月众议院任期届满和2019年7月参议院选举。其中，安倍可以改变众议院大选的时间点。在众议院任期届满之前的任意国会会期，安倍可以提前解散众议院，举行大选。无论是2017年提前解散众议院举行大选，还是2018年众议院任期届满举行大选，自、公两执政党控制众议院2/3多数议席难度不小，或需寄希望于“修宪势力”在大选中再次拿到2/3议席。2019年7月参议院选举，“修宪势力”若想再次确保参议院2/3以上议席，其难度超过2016年7月参议院选举。而在2018年9月自民党总裁选举中，若无意外，安倍可三度当选总裁，其任期可延长至2021年。

由此，在安倍首相总裁任期延长、“修宪势力”无论是在提前举行的大选还是在2018年举行的大选仍然能够确保众议院2/3以上议席的前提下，安倍完成修宪课题的最佳政治日程计算可能安排到2019年7月，关键期则是2016年秋至2018年为期两年多的时间。国民投票或于2018年6月以后实施。

宪法第九条被修改可能性低

对自民党来说，“修改宪法就是修改第九条”。《日本国宪法》第九条有两款，第一款是“日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段”。第二款是“为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家的交战权”。对于1954年成立的自卫队，日本政府给出的解释是，自卫队是必要的、最小限度的武装组织，不是或不相当于军事力量。自民党2012年提出的“修宪草案”基本保留了第九条第一款（有小幅度修改），删除了第二款并新设第二款。新设的第二款为：“前项规定，并不妨碍自卫权的发动。为保卫日本和平和独立以及确保国家及国民的安全，保持以内阁总理大臣为最高指挥官的国防军。”

战后长期以来的宪法论争，最大的政治对立焦点就是第九条的修改与坚持。不过，在2016年7月参议院选举后、修宪成为现实政治课题之际，安倍及自民党副总裁高村正彦已将第九条排除在修宪讨论对象之外，表明安倍及其领导的自民党的修宪目标已不再是宪法第九条。

安倍之所以调整修宪目标，放弃修宪的核心内容，有多重原因。首先，这是由于国民对修改宪法的态度发生了变化。其次，这是由于新安保法通过的后续影响。第三，完成修改宪法历史使命的政治理想，与安倍寻求长期执政、维持政权稳定运营的现实追求之间存在不相容的一面。第四，在新安保法成立后，公明党关于宪法第九条的态度也发生了变化，即从“慎重讨论研究为宪法第九条增加内容”转向当前的“不必修改宪法第九条”。最后，大阪维新会也多次表示“修改宪法第九条‘为时尚早’”。

可以说，无论是国会众参两院宪法审查会的讨论，还是国民投票，包含删除第九条第二款并写入“保持军队”的宪法修正案被通过的可能性很低。在现实面前，安倍将不得不放弃其修改第九条的企图，转而追求“完成修改宪法”这一“结果”。

最终版本或为“微修改案”

从“修宪势力”关于修宪的基本立场和主要主张来看，要最终形成能够得到全部“修宪势力”赞成且并不招致“反修宪势力”强烈反对的修宪方案并不容易。

在自民党“修宪草案”引发争议的要点中，首当其冲者即为草案“前文”。草案前文删除了现行宪法是基于“主权属于国民”（原则）而制定的立宪精神，以及日本国民期待“永久和平”的愿望，而代之以对“日本国是拥有悠久的历史和固有的文化，以及拥有国民统合象征的天皇的国家”的讴歌，是基于“为将良好传统和我们的国家永远传承给子孙”之立场而制定此宪法的。

具体而言，“修宪草案”内容有如下特点：一是“保守性”与“复古性”；二是“和平主义的彻底改变”；三是“人权保障的弱化”；四是“立宪主义的形式化”。

在修宪势力中，公明党修宪主张经历了从“护宪”、“论宪”到“加宪”的调整和变化。公明党建党以来一直坚持“反对恶改宪法”“反对修改九条”的“护宪”立场。2002年11月，公明党第四次党大会提出了在坚持国民主权主义、永久和平主义、保障基本人权的宪法三原则，进而坚持宪法第九条的基础上，追加在时代和社会发展变化中新提出的环境权、隐私权等新的人权内容的“加宪”主张。公明党在国政选举竞选公约中也多次明确其“加宪”立场。目前，公明党认为在修宪问题上必须慎重、深入地讨论，不能设定讨论时限。同样是在修宪势力中，大阪维新会的修宪主张有三项要点：免费教育、包括导入道州制在内的治理体制改革、设置宪法法院。

综上分析，“修宪势力”的修宪主张各具特色。自民党意在全面修改宪法，包括对宪法条文的修改、删除在此基础上的新设条款，以及追加新条款等，如“修宪草案”中对第九条第一款的修改、对第二款的删除和新设；追加“紧急事态”新条款等。公明党的修宪主张，是在坚持现行宪法的基础上给现行宪法“追加”新条款。

最终，“修宪势力”能够达成共识的方案，可能是以追加或新设“紧急事态”等新条款为主的“微修改案”，其实质是“试修宪”或“技术性修宪”。

战后日本的宪法论争一直是围绕第九条展开的，“坚持”还是“改变”第九条一直是宪法论争的核心议题。目前，日本正在推进的修宪讨论或修宪路径已经脱离该核心议题，试图从“界外地带”突破——通过给宪法“追加”容易得到舆论和国民理解的新条款的方式，达到“修改宪法”之目的。这种绕开“核心议题”（宪法第九条）的修宪路径或修宪方式被称为“试修宪”或“技术性修宪”。

从安倍首相自身修宪目标的不断调整、降低——从修改宪法第九条到修改宪法第96条，再到具体修改哪项条款要由自民党来决定等的变化来看，对作为首相的安倍来说，重要的是能否实现“修改了宪法”这一“结果”，改变“对宪法一指头都不能动”的现状。

宪法审查或从“紧急事态事项”开始

鉴于“修宪草案”遭到各方批判，自民党需要重新选择或限定具体条款以作为在众参两院宪法审查会与各党派讨论协商的“讨论草案”，从而推动具体的修宪条款的讨论。关于修宪讨论对象的具体条款，自民党副总裁高村表示“不是从宪法九条开始讨论，虽然这是重要问题，但国民的理解尚未成熟”，在此基础上，具体列举了参议院选区合并的废除和发生大规模自然灾害时国会议员任期延长等问题。

自民党“修宪草案”追加了第九章“紧急事态”。其中，第98条“紧急事态的公告”规定：在日本受到来自外部的武力攻击、因内乱等而导致的社会秩序混乱、因地震等暴发大规模自然灾害，以及其他法律规定的紧急事态发生时，首相认为特别必要时，根据法律规定，可以召开内阁会议发布紧急事态公告。第99条“紧急事态公告的效果”规定，紧急事态公告发布后，根据法律规定，内阁能够制定与法律具有同等效力的政令。紧急事态期间，可以采取不解散众议院、设定两院议员任期及选举日期等特例措施。“紧急事态”条款虽然附加了必要的限制条件，如“紧急事态公告”发布事前或事后必须得到国会的承认等，实际上却赋予日本政府应对“政府认定”的“紧急事态”的强大权限——能够制定不经国会审议表决、与法律具有同等效力的政令，有使权力过度集中于内阁的危险。这也是争议最大的焦点。

对于不能在宪法中明文载入“保持国防军”的安倍来说，若能在宪法中追加“紧急事态”条款，在某种程度上或许也是一种满足。2015年11月11日，安倍在参议院预算委员会接受质询时做出深入讨论“紧急事态事项”是“极其重要的课题”的答辩。但是，关于“紧急事态事项”的具体内容，安倍并未做具体说明。在不得不放弃修改宪法第九条的目标后，强调重视“修改了宪法”这一结果的安倍将追加“紧急事态”条款作为修宪的重要课题。

但是，自民党“修宪草案”中的“紧急事态条款”，不但遭到在野党“政府滥用权限、限制人权”的批评和反对，甚至遭到重视“人权”的公明党的批评。

无论是从目前日本国会党派势力力量对比来看，还是从国政选举的低投票率来看，安倍任内完成“试修宪”或“技术性修宪”程度的修宪是可能的。这种程度的修宪不会遭遇来自在野党、舆论以及国民等的强烈抵抗，却要面对日本到底为何要修宪的质疑。（作者系中国社会科学院日本研究所政治研究室副主任、研究员）